《深圳市技術性貿易壁壘預警機制與防護體系的構建：以國際法為視角》課題成果簡介

　日期：2011-03-31   來源：深圳市社會科學院

《深圳市技術性貿易壁壘預警機制與防護體系的構建：以國際法為視角》課題成果簡介
白云 

WTO/DSB于2010年   10月   25日針對中美關于家禽進口措施案[1]正式通過了專家組報告，裁定美國《2009年綜合撥款法》關于限制中國禽肉進口的條款不符合世貿組織規則。這是自我國2001年底加人世貿組織,迄今為止唯一一項涉及中國的技術性貿易壁壘國際爭端，是中國在反對貿易保護主義措施方面一個階段性的勝利。對于此次中國的勝訴，中國世貿代表團的一位官員表示，中美間的每個貿易官司都是個案，其中并不具有關聯性。但通過這個案件，中方更加堅定了在世貿組織框架下捍衛自己合法權益的決心[2]。  

本案的背后也給我們一個啟示。因為美國《2009年綜合撥款法》第727條款當時出臺的背景，是為了保護美國的相關禽肉制品產業。由于WTO/DSU的規則和程序的冗長性，到專家組最后提交報告之時，美國在金融危機谷底的時候保護相關產業的目的也已達到。事實上，專家組也并未建議DSB要求美國修改被認定為違反規則的《2009年綜合撥款法》第727條款以符合《SPS協定》和GATT1994，因為第727條款已經期滿。美國采取的是非常狡猾的貿易保護措施。未來我們能不能利用相關的世貿規則保護我們產業，是我們需要長期研究的一個課題。  

再看，2007年11月29日，中國與美國就美國訴中國出口補貼問題達成了雙方滿意的解決辦法。此后，有關人士就表示，美國已經發現，訴訟威脅能讓中國政府集中精力，從而更有可能通過談判來解決問題。可見，美國已經將WTO爭端解決的效力從法律層面延伸到了政治層面。  

從以上兩個事件我們可以看出認真研究WTO相關規則并為我所用的重要性。關于技術性貿易壁壘的本課題研究就是這樣一個新的嘗試。  

本課題的成果主要采取的是先抽象后具體、先介紹規則本身再分析各國對規則的運用，以及先對比各主要發達國家后落腳于我國乃至深圳特區的先后順序。具體來講，本成果主要包括四部分內容：一、WTO法律對技術性貿易壁壘的規制。此部分通過權威的第一手資料對WTO法律框架下與技術性貿易壁壘相關的規則做一詳略不同的介紹。二、主要發達國家或地區技術性貿易措施體系及其預警機制。本部分對其技術性貿易壁壘影響我國出口最為嚴重的幾個主要發達國家或地區做一對比分析，包括美國、歐盟、日本、加拿大等國家或地區。并進而總結了技術性貿易壁壘的“南北”差異。三、對外貿易中中國遭遇技術性貿易壁壘概況及新問題。本部分回歸國內，以產品分類為標準分析我國近年來遭遇的技術性貿易壁壘概況，并指出了我國面對技術性貿易壁壘中遇到的五大新問題。四、北京市、廣東省技術性貿易壁壘預警體系研究。本部分通過對國內北京市、廣東省現有技術性貿易壁壘預警體系的研究，最終將眼光落在了深圳特區上，提出了構建深圳市的技術性貿易壁壘系統的基本設想。下文將濃縮這四部分的內容并予以介紹。  

一、         WTO法律對技術性貿易壁壘的規制    

削弱和消除技術法規、標準和合格評定程序等技術性因素形成的技術性貿易壁壘對國際貿易的阻遏作用，是多邊貿易談判歷來重點關注的地方。經過談判各方努力，WTO達成了一系列規制技術性貿易壁壘的協議。有專門系統的規定《技術性貿易壁壘協定》，有具體到某類措施的規定《實施動植物衛生檢疫措施協議》，有《關貿總協定1947》和《建立世界貿易組織協議》在其原則性條款或序言中作出的規定，有綱領性文件《貿易與環境的決定》，還有《服務貿易總協議》和《與貿易有關的知識產權協議》等協議中均有涉及。此部分將以《技術性貿易壁壘協定》為重點，用較大篇幅從協定背景、框架結構以及包含的各部分規定等方面對該協議做全面的剖析和審視。《實施動植物衛生檢疫措施協議》作為次重點對其做較為詳細的介紹，其他協議只做簡略介紹。由于應然的協議要具有法律實效還需要各方的誠信履行，這就少不了爭端解決機制予以威嚇和保障，故本部分除了對以上協議根據其輕重不同進行簡略或詳細的介紹外，最后還將針對技術性貿易壁壘爭端解決的有關實踐及挑戰做一分析。  

首先，簡單回顧了《技術性貿易壁壘協定》（以下簡稱《TBT協定》）的制定背景。其中主要對比分析了關貿總協定期間的《東京回合TBT協定》與世界貿易組織《技術性貿易壁壘協定》的異同，以更好地處理它們之間的關系。隨后以表格的形式列出了《TBT協定》的框架結構，簡單明了。有制度就得有組織，才能有對應主體去實行該制度。因此，還介紹了《TBT協定》成立的TBT委員會及其會議制度，以及給各成員提供對相關事項進行磋商的機會的具體貿易關注制度。  

其次，介紹的是《TBT協定》規定的技術性貿易壁壘的三大形式和貫穿于《TBT協定》的三大橫向原則。這三大形式和三大橫向原則可以說是本部分的重點內容，也構成了本部分的主體。這方面的內容是在《技術性貿易壁壘協定手冊》[3]的基礎上，并對TBT委員會關于《TBT協定》執行和運用的第四次和第五次三年審議報告的系統翻譯、學習和研究后所得。所用資料注重新穎性、權威性和完整性。為了對TBT協定有一個統一的權威性解釋，2006年3月，世界貿易組織秘書處貿易與環境處推出重要文件《技術性貿易壁壘協定手冊》。該手冊對《TBT協定》各項條款的含義、世界貿易組織各成員的權利與義務和《TBT協定》的事實與運用等都作了詳細的解釋。《TBT協定》第15.4條賦予了委員會每3年期期末審議《TBT協定》的運用和執行情況的職責。委員會分別于2006年   11月   14日（G/TBT/19）和2009年   11月   13日（G/TBT/26）對《TBT協定》的執行和應用情況進行了第四次和第五次三年審議。  

尤其是，通過作者在世界貿易組織的官方網站上的實地學習和研究，在此還特地介紹了具有強大統計功能的TBT的信息管理系統。TBT委員會表示歡迎透明度要求和程序在網絡上的應用。TBT的信息管理系統（TBT IMS）[4]正是秘書處建立的，并于2009年7月正式開通。IMS擁有全面的關于TBT通報和其他有關透明度義務的文件。IMS是一個“一站式”（"one-stop"）體系，允許用戶追蹤并獲得有關TBT措施的信息。IMS允許事先的查訪并允許依不同標準發布通報，其中尤其包括地理歸類、產品法規、通報關鍵字、通報措施的目標和評議日期等標準。  

再次，由于WTO法律框架下規制技術性貿易壁壘的協定或條款不只《TBT協定》，所以本部分還介紹了WTO法律體系下有關技術性貿易壁壘的其他協定。例如，《關貿總協定1947》第20條（b）款和（g）款對貿易中如何保護生態環境和人類健康問題做出了原則性規定。《實施動植物衛生檢疫措施協議》則是除《技術性貿易壁壘協議》外從實質上規制技術性貿易壁壘問題的另一個協定。其比較具體的規定了成員方為了保護環境、人類健康和動植物生命與安全，可以在貿易中采取必要的限制措施，也對所采取的措施做出了約束性的規定。[5]還有諸如《建立世界貿易組織協議》、《貿易與環境的決定》、《服務貿易總協議》和《與貿易有關的知識產權協議》等也涉及到了技術性貿易壁壘問題。其中，《關貿總協定1947》第20條（b）款和（g）款在技術性貿易措施爭端中作為例外規定具有排除被訴方責任的作用，還有科學和風險評估在《實施動植物衛生檢疫措施協議》中的獨特作用都是應當重視的問題。  

最后，介紹了因技術性貿易壁壘引起的貿易爭端的雙方當事人向WTO爭端解決機構提起申訴時所依據的主要法律，即《TBT協定》和《SPS協定》中有關爭端解決的規定。這兩個協定專門規定了相關爭議的爭端解決程序，將之與WTO爭端解決程序相連接，同時還規定了與技術性貿易壁壘有關的爭議解決的特殊要求。技術性貿易壁壘的特殊性也使WTO爭端解決機構在解決此類爭端中遭遇了諸如DSB解釋協定和專家組組成方式等方面的挑戰。  

二、         主要發達國家或地區技術性貿易措施體系及其預警機制    

盡管技術性貿易壁壘的內容多而廣，但其表現形式卻很固定，它們都是通過技術法規、標準和合格評定程序這三種形式體現出來的。即各國對技術性貿易壁壘所涉及的內容的種種要求，一般都體現為這三種形式。學習借鑒發達國家技術性貿易措施的制定和實施工作的有益經驗，是完善我國技術性貿易措施體系的重要組成部分。而且，為了積極應對國外的技術性貿易壁壘，鼓勵本國(地區)企業擴大出口或保護本國(地區)安全和消費者利益，目前世界上有許多國家(地區)正致力于建立以監控為主的政府或民間機構的貿易預警或快速反應機制。因此，研究歐美等發達國家相對成熟的技術性貿易壁壘體系和預警與快速反應機制對我國這樣一個深受TBT困擾的貿易大國來說具有重要意義。  

首當其沖的無疑是美國。美國作為全球經濟最發達的經濟體和頭號經濟大國，他們憑借自身超群的科技實力制定和實施了大量的技術性貿易措施，其技術性貿易措施體系擁有自己獨特的優勢。美國一方面極力倡導貿易自由化，另一方面為維護自身利益，在技術法規、技術標準和合格評定程序等方面具有較強的貿易保護主義色彩。實施的技術性貿易措施有些甚至是經過精心的設計和研究，專門用來對某些國家的某些產品造成壁壘，帶有明顯的歧視性。美國的技術性貿易措施體系非常分散，各州標準缺乏統一性，并且往往不采用國際標準，這對于國外企業來說很難把握，因此給包括我國在內的外國產品進入美國造成了極大的障礙。除按措施形式分類介紹美國技術性貿易措施外，還有從措施目標上做的分類對美國的綠色貿易壁壘和美國的衛生與動植物檢疫進行介紹。這兩種分類下對美國技術性貿易壁壘體系的介紹構成了介紹美國的前兩部分。第三部分介紹的是美國強大的中央政府管理與協調在其執行WTO《TBT協定》中的實踐與經驗。美國先是欣賞新西蘭“法規制定者的論壇”（the Regulators Forum）新模式致力于達成良好法規規范并促進法規制定者、政策制定者和基礎機構之間更好地調整和協調。在此基礎上，美國強調在技術法規和合格評定程序制定和適用中公開、透明和問責制的必要性。美國還強調當地政府和非政府當事方參與國內咨詢活動的重要性。最后一部分也是最重要的一部分，即美國技術性貿易壁壘通報與預警機制。美國政府充分發揮其管理經濟的職能，實現政府在宏觀層面上應對TBT，同時企業、行業中介組織與政府積極配合，保持TBT預警機制互動體系的良性循環。  

接下來是區域化做得最好的歐盟。歐盟是世界上最早意識到技術性貿易壁壘對限制進口重要性的區域性組織，也被認為是世界上設置技術性貿易壁壘最嚴重的地區。其嚴格苛刻的技術法規體系、高水平的標準體系和復雜的合格評定程序，形成了一整套復雜而嚴密的技術性貿易壁壘體系，對歐盟以外的國家構成了嚴重的貿易壁壘。本部分尤其重點介紹了由來已久的CE標志和最近較引人關注的REACH法規。另外，歐盟在2009年   5月   11日向WTO/TBT通報的其關于透明度的第五次三年審議中，分享了它在必要情況下怎樣修改它的國內規范以有效遵循TBT委員會的建議方面的經驗。最后，歐盟自20世紀70年代后期就開始在其成員國內建立快速警報系統，各成員國有責任在消費者健康遭受嚴重風險時提供信息。目前，歐盟的技術性貿易壁壘預警主要有歐盟食品和飼料快速預警機制（RASFF）和歐盟非食用消費品快速預警機制（RAPEX），另外還有針對藥品和醫療器械的預警系統。  

接下來是從地理位置上講對我國較為重要的日本。日本是一個技術性貿易壁壘設立非常嚴重甚至近于苛刻的國家。他們制定了名目繁多、內容廣泛的技術法規和許多高于國際標準的日本國家標準，給外國商品打入日本市場造成了極大障礙。同時，日本積極模仿和學習歐美的認證、認可制度，設立了自己的產品認證制度，對進口商品設置壁壘，從而達到保護本國市場的實際效益。這也使日本技術性貿易措施國內法規制具有其自身特點，即規制網絡組合的巧妙性、技術性規制體系的強制性和實施過程中的隨意性和歧視性。另外，日本在2007年   7月   10日向WTO/TBT提交的工作報告中，介紹了它在跨境指定體系方面的經驗。這對避免重復認證、充分利用資源并提高效率起到了極大的推動作用。在預警體系方面，日本也形成了一套行之有效的以“政府支持、企業主為、行會協調”為原則的“三位一體”應對技術貿易壁壘的機制。最具特色的是日本民間技術性貿易壁壘預警機制：日本貿易振興會。這是我國群眾性組織在促進貿易中發揮作用時應該借鑒的地方。  

再接下來是對我國出口貿易影響亦不容忽視的加拿大。持續發展帶來的啟示受到了加拿大的高度重視，并一再強調，自己必須謹慎從事，只有這樣后代才能享受到同樣的利益。因此，在國際貿易中我們不得不加強防范加拿大以公共健康和安全、保護動植物生命和健康以及保護環境等為由設置的技術性貿易措施。事實上，加拿大已成為我國遭受技術性貿易壁壘的主要來源國之一。加拿大的技術法規、標準和合格評定程序自成一體。其中，較為重要的是生效于2007年   4月   1日的《有關流線型法規的內閣指令》，該指令適用于所有包含在聯邦法規過程中的部門和機構。還有，加拿大標準理事會（Standards Council of Canada，簡稱SCC），加拿大政府將其確認為國家認可的標準化機構。在加拿大對WTO《TBT協定》透明度義務的執行情況部分還介紹了其出口預警系統（Export Alert）和使用“法規的影響分析聲明”和“分流”來履行其通報義務。另外在加拿大WTO/SPS快速反應機制部分介紹的疫情監測和快速反應體系和動植物衛生和食品安全應急反應體系的經驗也是值得我國學習和吸收的。  

最后，在對美國、歐盟、日本和加拿大等發達國家和地區的技術性貿易壁壘體系和預警機制的研究基礎上，本部分最后展開了對發達國家與發展中國家技術性貿易措施述評。主要發達國家技術性貿易措施有一個共性，即對進口善于“設壁”，對出口善于“破壁”。由于技術水平、需求層次和政府抗衡力量等方面的不同的緣故，發達國家與發展中國家存在著技術性貿易措施體系完善的程度、行業協會和企業應對的能力、利用《TBT協議》和《SPS協議》解決爭端的能力和TBT國內法規制對國際貿易限制的影響等方面的差異。歸根結底還是“能力”二字。  

三、對外貿易中中國遭遇技術性貿易壁壘概況及新問題    

我國一些出口產品受影響的主要原因之一就是發達國家在貿易中設置的技術性壁壘，它已經成為繼反傾銷之后抑制我國出口貿易的最嚴重的制約因素。在2009年4月—5月質檢總局在全國范圍內開展了2008年國外技術性貿易措施對中國出口企業影響的調查，調查顯示，2008年我國有36.1%的出口企業受到國外技術性貿易措施不同程度的影響。  

當以產品分類為標準來分析歐盟等發達國家的TBT措施對我國出口商品的主要影響表現時，首先是對我國農產品與食品出口的影響。農業問題一直是多邊談判中各國間最為敏感的話題。我國又是一個農業大國，農產品和食品的出口在我國的對外貿易中占有重要的地位。這些都使得我國農產品和食品成為我國最受影響的產品種類之一。后隨著我國出口商品結構的變化，機電產品出口首次超過紡織服裝產品成為中國第一大出口產品后，我國機電產品出口也深受影響。另外對紡織品和服裝出口、化工產品出口、出口商品包裝、環保產業也均有影響。更值得一提的是對我國中藥出口的影響。國外對我國中藥出口采取了諸如GAP（“良好農業規范”）和GMP以及FDA標準等各種技術性壁壘進行限制。很多中藥尚未達到規范化種植和生產，不能達到進口國的要求。可以說，TBT是目前影響我國中藥進入國際藥品主流市場的主要障礙。  

我們在研究我國受到歐盟等發達國家的TBT措施影響的產品種類及地區后，也發現了面對技術性貿易壁壘中遇到的新問題。例如，財力、人力、物力投入的不足、綠色壁壘的增加、包裝壁壘的凸顯、企業間合作的缺乏和行業協會力量的薄弱等。尤其是與美國優質的行業協會相比，我國行業協會更顯單薄。美國行業協會之所以能健康有序地發展和興盛，有兩個最基本的條件：一是財力；二是人才。而我國行業協會還處于初創時期，會費來源有限；人才隊伍中專業人才缺乏，業務力量不足，其數量和素質都遠遠不能適應需要。因此，我們的政府和企業應當增強認識和投入，從財力、人力、物力上推動行業協會的建立和發展，以期達到在壁壘跨越方面起到事半功倍的效果。  

四、北京市、廣東省技術性貿易壁壘預警體系研究    

本部分將本課題的落腳點放在了我國國內，并在分析北京市和廣東省現有的技術性貿易壁壘預警系統的基礎上，提出構建深圳市的技術性貿易壁壘預警系統的基本設想。  

在北京地區，從國家級政府、非政府部門和機構到北京市一級政府，從高校和研究院所到行業協會再到各企業，均有在涉及技術性貿易壁壘問題領域進行研究或提供相關服務。在這眾多研究部門和其他主體中，北京市現有已成型的權威的技術性貿易壁壘預警體系有北京市商務局的技術貿易壁壘預警系統與質量技術監督部門的預警系統。在此背景下推出的在WTO事務中心網站運行的技術性貿易壁壘查詢系統亦值得一提。北京市技術性貿易壁壘查詢系統從建立到現在，一直是設置在北京WTO事務信息網頁[6]的一個專欄，題為“技術貿易壁壘”，該欄下設置有“技術貿易壁壘文章列表”、“專題欄目”和“最新熱門”三個部分。根據該專欄分享的信息，從對2006年北京市遭遇的技術性貿易壁壘預警的區域分布和行業分布的分析情況來看，我們可以得出以下結論：在2006年北京市的技術性貿易壁壘預警系統中，壁壘主要來自發達國家，其中要以美國、歐盟、日本、巴西和加拿大的壁壘為相對較多，約占壁壘預警的63%以上，可以說占據了壁壘預警數量的大半壁江山，因而這些國家的各個商業動態是需要我們予以密切關注的。此外，在這些預警壁壘中，主要遭遇壁壘的行業有機電產品、動植物類產品、食品以及礦產、化工產品。因而這也是在提醒我們應該加強相關行業的技術、資金和人才投入，以求可以順利跨越這些壁壘。在對北京技術性貿易壁壘預警系統研究的最后，我們總結了其預警系統的幾個弊端，比如不夠正規、不夠充實、不夠嚴密、不夠新穎、不夠實用。這些都需要在建設深圳市技術性貿易壁壘預警系統時應予以注意避免的地方。  

廣東省WTO/TBT通報咨詢研究中心[7]，是直屬廣東省質量技術監督局的正處級事業單位，是目前全國唯一一個具有獨立法人地位的從事WTO/TBT相關事務的事業單位，同時也是廣東省WTO/TBT省級通報咨詢研究唯一專門機構。負責通過國家WTO/TBT咨詢機構向WTO其他成員通報廣東省有關TBT信息，向廣東省企業傳遞WTO其他成員有關技術法規、標準、合格評定等技術信息和文件，提供有關WTO/TBT信息咨詢服務，建立了WTO/TBT預警體系，并開展應對技術性貿易壁壘的專題研究。這是個集通報、預警和對策研究為一體的體系，從哲學的角度來說就是“發現問題—研究問題—解決問題”的這樣一個過程。無疑，從體系上來說，相對比之前的北京市的壁壘預警體系要更加完備。盡管如此，廣東省的技術性貿易壁壘預警體系仍然存在一些缺點，尤其是由于面面俱到，難免蜻蜓點水；缺乏跨越壁壘的指導；預警系統缺乏實質性內容；沒有很完備的數據統計項目。這些問題我們在建設深圳市技術性貿易壁壘預警體系中也應下功夫克服。  

深圳市技術性貿易壁壘預警系統[8]涵蓋自2003年   1月   1日以來的所有WTO/TBT、WTO/SPS的通報，并開設了預警通報、焦點關注、成功案例、在線咨詢、培訓研討、通報評議、對策報告、參考資料等欄目。尤其是成功案例、在線咨詢和培訓研討、對策報告等欄目無不體現著深圳市技術性貿易壁壘預警系統的自身優勢。如果在今后的技術性貿易壁壘預警體系的建設中，深圳市能增加產品召回和扣留通報、TBT論壇并由專家組答復以及行業協會專欄等內容，并將自己的優勢一如既往地做下去，相信深圳市的技術性貿易壁壘預警體系將為深圳市的貿易發展做出其獨特的貢獻。  

如果說過去我們沒有參與這一體制的設計，一直是這一體制的被動適應者，那么現在我國已經開始憑借自己的國力爭取主動地位，越來越多地參與到“規則”的制定中來。這無疑有利于我們不斷積累經驗，更好地認識和處理相關問題。  

例如，在本課題中我們也提到，中國早在1978年就加入了國際標準化組織（ISO），并于2008年正式當選為ISO常任理事國。ISO是世界上最大、最有權威的非政府性國際標準化組織，有“技術領域聯合國”之稱。截至2010年6月底，中國共承擔ISO技術機構秘書處36個；向ISO共提交國際標準提案130項，其中已正式發布為ISO標準59項。[9]ISO制冷與空調技術委員會下設的7個分委員會除了制冷壓縮機的測試和評定分委員會秘書處于2009年設在我國之外，其余6個都設在美國。設于我國安徽合肥的該秘書處將全面負責有關國際標準的組織與管理工作，并為相關國際組織的決議提供技術支撐。即使我國的參與比例尚小，很明顯這仍是中國參與國際經濟貿易規則的制定一個很好的開端，甚至可以說將是勢不可擋。  

當然，正如韓立余先生所說，“相對于許多國家，我國是多邊貿易體制中的遲到者。”在增強士氣的同時，我們還應正確認識自己，在國際市場中正確定位。一方面，中國加入世界貿易組織之時，也是世界貿易組織多邊貿易體制面臨挑戰之時。世界貿易組織多哈部長會議發起的多哈發展回合目前仍陷于僵局，而雙邊和地區性貿易協定的談判和實施則如火如荼。另一方面，中國經濟蓬勃發展之時正是西方國家特別是美國經濟低迷之際。再次興起的貿易保護主義將矛頭直指新興的發展中國家，特別是中國。所以，中國在明顯感到參與多邊貿易體制游戲規則的能力增強的同時，更應具有謙卑的態度，謹慎行事。要知道我國離真正的強大還有很長的路要走。作為中國面向世界的窗口，深圳更應做到謙虛謹慎、不驕不躁，才能做好做強。