《深圳民間組織發展現狀與政府職能轉變實證研究》課題成果簡介

　日期：2011-08-19   來源：深圳市社會科學院

《深圳民間組織發展現狀與政府職能轉變實證研究》

課題成果簡介

陳文

民間組織，一般又可稱為“非政府組織”（Non-Government Organization）、“非營利組織”（ Non-Profit Organization）、“公民社會組織”（Civil Society Organization）、志愿者組織(Voluntary Organization)。從寬泛意義上說，民間組織是公民社會中的主要主體，是相對于政治社會中的政府機構以及經濟社會中企業公司而言的。在我國其一般是指除黨政機關、企事業單位以外的所有社會中介性組織，具體指在各級民政部門登記，由民間組織管理局管理的社會團體和民辦非企業單位兩類社會組織，另外一些權益性組織雖然沒有登記但也屬于民間組織的范疇。而社會團體一般是指公民為實現群體的共同意愿自發組成，并按照有關章程開展具體活動的非營利性社會組織。民辦非企業單位是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。

民間組織的生成實際上是各種社會個體組織化的結果，一般而言，經濟利益訴求是社會個體組織化的根本動因，同時人們為爭取群體的共同利益和目標、維護基本公民權利、持有相似公共意見，或基于生活共處的現實需要，或由于社會中的某一突發事件的誘發等，都有可能促使單獨的利益個體以聯合方式自發組織起來，形成各種類型的民間組織。上述因素只是促使利益個體以自發方式組織起來和加入團體生活的可能性動因，各種利益個體的組織化過程和民間組織的運作水平，還受到市場經濟發展程度、民主政治進展狀況、社會利益多元化程度、自主參政的政治文化、公民權利意識的覺醒程度、集體行動的困境等宏觀層面或微觀領域多種因素的綜合影響。

一、深圳市民間組織的主要經歷了五個階段：

（一）政府為發展經濟主動倡導設立行業組織。改革開放之初，深圳大部分的“民間組織”也是在市場經濟建設過程中，政府為更好地實現管理職能和實現行業利益，而“從上而下”地倡導成立的。但是，當時它們大多數都掛靠在相關政府職能部門，因此還不能算嚴格意義上的民間組織，而屬于依附政府職能部門的行業性組織，其活動的開展需要相關主管部門批準和組織。

（二）提出“人員自聘、工作自主、經費自籌”。1995年初，深圳市委市政府六部門共同發布《關于全市性社會團體管理若干問題的通知》，從此確立了深圳民間組織“人員自聘、工作自主、經費自籌”的運作模式。該通知指出“今后，全市性的社會團體經費來源渠道均調整為自籌解決。各社會團體可根據自身活動的需要和經費收支能力，按照精簡的原則，自行確定編制定員。其專職工作人員原則上從市內聘用，確需從市外調入業務骨干的，經市民政局審查同意后，向市人事勞動部門申請調（招）干調（招）工指標。”并要求“各部門領導應認真按照國辦發〔1994〕59號文件精神，不兼任社會團體領導職務。如確需由有關部門領導兼任的，應報市政府批準。”對比此前的經費、人事等關鍵環節都無一不依賴主管單位的情況而言，“三自”原則使得深圳民間組織的發展進一步發生了重大變化，有利于組織的自主性發展。

 （三）成立行業協會服務署推進行業協會民間化。2004年，深圳市委市政府發布《關于印發〈深圳市行業協會民間化工作實施方案〉的通知》，在《通知》的指引下，深圳市政府和深圳民間組織緊密合作，以組織機構、運作機制的民間化為重點，完成了人員脫鉤、辦公場所分設、財務獨立等具有劃時代意義的工作。深圳市成立行業協會服務署，統一行使行業協會業務主管單位的職責，并以此為契機，強力推動行業協會民間化改革。其主要內容是：各行業協會在機構、辦公場所、人員和財務等方面與原業務主管單位全面脫鉤，切斷了各行業協會與政府各職能部門的行政依附關系，使行業協會真正擁有獨立的社團法人地位。當年共有211名黨政機關公職人員辭去在行業協會兼任的領導職務。從此，深圳民間組織進入了具有現代意義的民間組織發展時期。

（四）行業協會由民政部門直接登記。2006年底，深圳市將行業協會服務署和市民政局民間組織管理辦公室合并，組建市民間組織管理局。從此，深圳市實行行業協會由民政部門直接登記的管理體制，在全國最早實現了行業協會民間化。通過簡化手續，大大減低了民間自發成立社會組織的難度；通過直接登記，剪斷了政府各職能部門與社會組織的行政隸屬關系，實現了社會組織在程序意義上的真正民間化，使之獲得獨立的法人地位。

（五）擴大直接登記管理的社會組織類別。 2007 年6月10日 ，深圳市民間組織管理局正式掛牌運作。該局由市民間組織管理辦公室和市行業協會服務署合并而成，為市民政局下設副局級行政事務機構。2008年9月，深圳市加大改革步伐，出臺了《關于進一步發展和規范深圳市社會組織的意見》，規定對工商經濟類、社會福利類、公益慈善類社會組織實行由民政部門直接登記管理的體制。在此基礎上，配合行政管理體制和事業單位改革，加大政府職能轉變力度，重新厘定和規范政府、市場、社會三者的關系，著力從發展規范、職能轉移、財政扶持等方面，加強社會組織建設。隨著社會組織的發展，深圳市制定了一系列政策措施規范社會組織的發展，先后頒發了《深圳市行業協會法人治理指引》、《深圳市行業協會管理制度示范文本》、《社工機構行為規范指引》等文件，同時，大力開展社會組織評估，促進社會組織的自律與規范管理。重點是以民間化和社會化為核心，從登記管理體制改革入手，深化社會組織的系統改革，著力增強社會組織活力，促進政府職能轉變。 

二、深圳市民間組織發展的現狀特點：

（一）民間組織總體數量快速增長，種類規模不斷擴大。實行民間組織民間化改革以來，深圳市各種社會組織不但在數量上呈現出快速上升態勢，而且在種類規模上得到了較快發展。如2000年深圳市社會組織僅為968家，其中社會團體只有603家、民辦非企業只有365家；但到2008年底社會組織總數已經達到3343家，凈增加2375家，增長速率高達約345%，平均每年增長速度達30.7%，其中社會團體的平均增長率為16.1%，民辦非企業單位的平均增長率高達54.7%，詳見下圖：

（二）市區兩級社會組織齊頭并進，社團和民非迅速發展。2008年，市級社會組織發展勢頭迅猛，全年新登記注冊社會組織139家，其中民辦非企業單位102家，社會團體37家。截至2008年底，深圳市依法登記注冊的社會組織3343家，其中社團1381家，民辦非企業單位1962家。在全市社會組織中，市級社會組織1058家，其中社會團體652家，民辦非企業單位406家；區級社會組織2285家，其中社會團體729家，民辦非企業單位1556家。從登記層級看，市級民間組織占登記總數的40%，區級民間組織占60%。截至2009年6月，深圳市依法登記注冊的社會組織3572家，其中社會團體1452家，民辦非企業單位2120家。

（三）行業協會形成一定組織規模，參與的會員單位逐漸增多。根據課題組2009年11月23日在全市行業協會培訓班上針對深圳市行業協會的抽樣問卷調查結果，參與問卷調查的深圳市77家行業協會中，規模在1-10人（含個人和會員企業）的行業協會有2家，占2.6%，10-50人的行業協會有10家，占12.9%，50-100人的行業協會有9家，占11.7%，100-200人的行業協會有22家，占28.6%，200人以上的則有34家，占44.2%。見下圖：

（四）社會組織門類更為齊全，覆蓋面更加廣泛。經過近些年的不斷發展，深圳市社會組織體系正逐步完善，向著門類齊全、覆蓋廣泛的方向發展，已涵蓋了三大產業，成為推動深圳市經濟和社會發展的一支重要力量。在登記的社會團體中，學術性社團占28%，行業性社團占27%，聯合性社團占26%，專業性社團占19%。總體來說，這樣的分布較為均勻，有利于社會團體的均衡發展。

（五）社會組織實力不斷增強，職能不斷拓展。在2008年行業協會評估中，47家行業協會會員的滿意度達到78%，9家 5A 級行業協會的會員評價為52分（滿分60分）。深圳市在2006年啟動“老有所樂”計劃，鼓勵老年社團注冊登記。從2006年至2008年底，僅老年人協會就登記了273個。各種老年文體組織每年獲得2000萬元資助開展活動，受資助項目達3000多個，大大豐富了老年人的文化生活。

（六）社會組織的自主性與規范化程度逐步提高，治理機制日趨完善。社會組織的自主性不斷提升。在2004年深圳市行業協會民間化改革之后，通過人員、機構的完全脫鉤，深圳市社會組織的自主性有了很大的提高。在我們的調查之中，行業協會的首任組織領導人的來源是政府機關的有15家，占21.4%，來源于事業單位的有11家，占15.7%，來源于企業的有30家，占42.9%，來源于本組織成員的有14家，占20%，來源于其他民間組織的有4家，占5.7%，其他3家，占4.3%。在民間組織自主化程度提高的同時，組織內民主建設也在不斷的提升。以我們本次的調查來看，從行業協會的決策機制來說，重大事宜基本由會員大會討論決定或理事會（或常設機構）討論決定，選擇這2個選項的協會有68家，占到了總數的88%。

三、深圳市民間組織的作用與影響：

（一）成為政府和社會的重要橋梁，有利于整合社會多元化利益需求；（二）作為政府管理的必要補充，有利于提供切合社會實際的公益服務；（三）提供了大量新興就業崗位，有利于緩解社會矛盾；（四）社區民間組織的發展增進了社區服務，有利于促進社區和諧；（五）增強了市民的公民意識和民主觀念，有利于基層民主的發展。

四、深圳市民間組織發展進程中存在的現實問題：

（一）人均占有量不足，與經濟社會快速發展的需要還不完全適應；（二）相應的法律制度保障相對滯后，欠缺系統和健全的長效監管機制；（三）部分民間組織能力不足，無法承擔政府轉移職能；（四）一些民間組織內部運作機制欠健全，參與年檢的積極性不高；（五）社會組織面臨培育和監管的雙重壓力，仍然殘留行政化管理色彩；（六）公共財政支持社會組織的制度化水平不高，政府購買服務機制欠完善；（七）各種權益性組織不斷涌現，非法民間組織的違法活動隱蔽性強。

五、深圳市民間組織發展對政府管理的影響： 

改革開放以來，隨著深圳市場經濟的不斷發展，社會開放程度的不斷提高，社會領域的各種民間組織的力量日益壯大。民間組織的發展一方面對新時期解決社會領域中政府和市場不便解決和無法延伸到的一些特定領域的社會問題，提供了有效的途徑和方式；另一方面，民間組織的發展也對政府的社會管理理念和職能產生了深遠影響。（一）促進了政府在社會管理領域的觀念更新；（二）提供了觀察、評估和緩解社會矛盾的有效渠道；（三）提高了政府科學決策的能力與水平；（四）推進了行政管理體制改革的深化；（五）創新了公共服務產品供給的路徑和方式；（六）對政府的行政能力提出了全新的要求和挑戰。  

六、政府職能轉變對民間組織發展的現實要求：

政府職能轉變，一般是指國家行政機關在特定時期內，根據經濟社會發展的現實需要，對其應擔負的職責及其發揮的功能進行優化和調整的過程，包括對職能的范圍、內容和形式的轉移與變化。就深圳實際而言，要以轉變政府職能為重點，將政府不該管、管不好的事務，分領域、有節奏逐步向社會放權，加強政府向社會組織購買專業服務的長效機制建設；以深化行政管理體制改革為契機，加大各部門向社會組織轉移職能的步伐。將原本屬于社會組織的職能歸還社會組織；將新增公共服務職能交給社會組織，應不再設立新的事業單位；將政府現有工作事項中，更適合交給社會組織的項目，委托社會組織完成。通過發展民間組織實現政府職能轉變取得實質性進展，重點厘清各個職能部門的社會管理職責關系，提高政府善于運用民間組織有效管理社會的能力。

（一）充分利用經濟特區立法權，完善民間組織的培育和管理制度。

1、制定一部能完整涵蓋民間組織發展各方面的地方規章，對民間組織進行科學分類，并明確其權利義務，有利于民間組織確立自身的法律地位和主體意識。雖然目前的登記管理體制已經明確了賦予民間組織法人身份。但是在法人身份背后，并沒有明確條文系統地規定其在法律框架內的權利與義務。在這種情況下，民間組織的活動就往往容易出現“踩線”甚至是“越線”的現象。通過完善法制，對民間組織的權利義務進行明確，有利于民間組織依法開展活動，并且根據權利義務的邊界確定自身的活動范圍，建設依法結社、依法活動的良好法制環境，從而有利于民間組織的長遠發展。

2、民間組織管理法制的完善，有利于進一步明確政府與民間組織之間的關系，促進社會良性發展。例如，在依法行政的前提下，政府如何根據正當程序行使扶持和資助民間組織發展的職能；民間組織通過何種渠道可以實現與政府便捷的、規范化的交流；在政府行政職能改革的過程中，哪些政府職能應當向民間組織轉移；政府職能如何向民間組織轉移；政府應當給予不同類型的民間組織何種稅收和政策優惠和如何實施等等。這些問題，都需要在法律框架內進行明確，制定必要的程序和條件，以確保社會發展的秩序與公平。

3、通過完善法制，有利于在民間組織管理領域明確政府部門分工，防止政府職能轉移之后監管不到位甚至是缺失的情況。政府部門之間推諉扯皮，是目前政府行政管理過程中的一大詬病。尤其是在民間組織管理體制改革的過程中，潛在的政治風險更有可能會使得有些部門在履行必要的職責過程中產生畏手畏腳、踢皮球等行政不作為現象。因此，必須通過制定明確的規章，明確政府各部門在民間組織管理中的責任歸屬，強化部門的責任意識，防止監管失位、缺位的現象發生。

（二）優化和簡化注冊登記手續，擴大直接登記的民間組織類別。

其一，深圳民間組織的直接登記范圍仍然局限于工商經濟類、社會福利類、公益慈善類的社會組織，如何擴大直接登記范圍是迫切需要正視的現實問題；其二，在何種條件下，登記管理機關不接受民間組織的成立登記申請，深圳并沒有對此進行明晰的界定，這在一定程度上成為一些民間組織難以登記的原因；其三，對于一些新興的權益性民間組織，仍然沒有納入登記的范圍，這反而可能將其推向非正規社團的行列，這些組織雖然沒有登記但是事實上卻在活動，這給監管工作帶來很大困難，而且可能加劇人們對于政府相關部門的不信任甚至敵視情緒。從建設現代政府和轉變政府職能的角度來看，明確政府權力的邊界是建設服務型政府的首要條件，因此深圳的民間組織登記管理體制改革仍有較大創新空間和發展空間，可以嘗試從制定明確的不予登記的相關標準入手，逐步擴大直接登記的民間組織類別，以盡可能將一些權益性組織納入現行體制內進行管理。

（三）加強民間組織孵化基地建設，推動公共服務項目的集群化運作。繼續加強民間組織孵化基地的建設，為培育新的民間組織和“社會企業家”提供平臺，為公益型、社區型社會組織提供孵化、培育、評估、預警等綜合性服務。推動并實現民間組織服務項目的集群化運作，使共性和互補性的社會組織及其項目實現空間聚集、信息與資源共享，并形成分工合理和服務到位的組織鏈，吸引一批服務好、能力強、公信力高、影響力大的品牌社會組織入園并發揮示范帶動作用。

（四）切實推行法人治理制度，促進民間組織的自我完善和發展。

1、繼續加強民間組織法律制度建設。不斷深入調查研究，結合民間組織發展的現狀，認真吸收其它國家和地區的有益經驗，結合實際并具有前瞻性地完善民間組織法律制度體系，為民間組織的有法可依，依法發展提供必要的制度基礎。

2、必須充分運用登記注冊的審查手段，引導民間組織建立完善的內部治理體制。具體而言就是要求民間組織必須要建立必要的法人治理制度，成立前必須制定切實可行的組織章程和執行機構以及內部運作制度（包括決策制度、財務管理制度、內部監督制度等），對行政色彩濃厚的組織進行必要的改造甚至重組。

3、鼓勵和倡導民間組織間建立合理和完善的相互監督機制。一方面倡導民間組織的行業自律，主要是通過發動同類型或同行業、同領域的民間組織間簽訂“自律公約”類的自我約束文件。而另一方面則可以支持專門對民間組織進行監督和評價的民間組織成立和壯大，充分發揮深圳市社會組織總會對于各種民間組織的整合和管理作用，推進社會組織的自律和互律。

4、建立民間組織的信息披露制度。一方面，通過制度的完善，要求民間組織定期或不定期發布財務報告等應公開的信息。另一方面，則是要支持社會成員對民間組織的開展監督，例如仿照政務公開的形式，對公民向民間組織申請公開的事項進行統計和監督。再次，繼續完善民間組織的新聞發言人制度。在《深圳市行業協會商會新聞發言人制度指引》的指導下，嘗試通過更為具體化的新聞發言人的制度，來拓展民間組織的信息公開途徑。

（五）建立健全評估體系，引導和規范民間組織的實際運作。

1、結合實際，吸收外來經驗，充分發揮智囊集團優勢，建立科學的評估指標體系。從深圳民間組織的發展現狀出發，充分借鑒國際其它國家和地區的有效經驗，充分調動各界科研力量的積極性，建立符合實際情況并具有相當前瞻性的評估指標體系。現有的《深圳市全市性行業協會商會評估指標提示》就是由深圳市社會組織評估委員會制定的，該委員會包括登記部門、業務指導部門、社會組織代表、會計師事務所、律師事務所、高效、社會組織研究機構等多方面來源的專家組成。而該指標也主要涵蓋了組織建設、內部治理、工作績效、社會評價等主要方面的內容，科學程度較高，具有較強的操作性。

2、充分運用多種評估手段和方法，提高評估的科學性。采用自評、政府評價和第三方評價相結合的方式，充分引入科研機構、會計師事務所等第三方的評價機構，提高評價的科學和公正程度。

3、在評估結果保持公正的基礎上，務必使評估結果能夠產生實際的效用。就深圳的經驗而言，目前深圳市行業協會商會的評估等級是深圳市政府對組織實施財政扶持和經費支持的主要依據。而在“大部制”改革之后，原先的政府職能向民間組織轉移的過程中，民間組織的評估結果也將成為其能否承載公共職能的主要衡量標準之一。

4、通過完善評估制度建立末位淘汰機制，促進民間組織的良性發展。社會發展領域同樣應當也存在著工作效能效率的要求，一個民間組織如果出現運作能力不足、社會效益不高的現象，就從一個側面說明了這個組織在這個領域的代表作用和公信力正在下降。在這種情況下，通過在評估過程中建立淘汰制度，例如連續若干年評估均無法達到必要的水平之后，登記管理部門就應該對組織的運作各方面涉及的開展檢討并向該組織發出預警信號，要求其提高自身運作水平，如果經過預警后，該組織通過評估仍然無法達標，就應當根據規則被淘汰。

（六）加大對非法組織的打擊力度，營造民間組織發展的良好法制環境。

經濟學上有一個定律為“劣幣驅逐良幣”，指的是在經濟運行中價值不高的東西會把價值較高的東西擠出流通領域。其實這個原理在社會領域亦然，對于政府的民間組織管理而言，如果政府對于非法組織的打擊和取締力度低下的話，則會導致合法組織的生存和發展空間被擠壓的現象——因為對于非法組織而言，由于其脫離政府的管理、控制和評估的視野，并且違法成本極低（因為其本身就是非法的），于是這些組織的短期行為和機會主義行為發生的幾率就會大大提高。這些行為的發生，一方面會降低公眾對于合法組織的信任和關注，另外一方面也會對國家的治理提出挑戰。所以，打擊非法組織，對于營造良好的民間組織發展環境是十分重要的。在打擊和取締非法民間組織的同時，還應做到：

1、加強對優秀民間組織的宣傳和扶持，通過優化優秀民間組織的競爭優勢和知名度，不斷通過政策要求提高民間組織的透明度，從而提高公眾對民間組織的知悉水平，降低非法組織滋生的可能性。

2、合理設置組織登記的條件和門檻，把更多的組織納入政府管理的視野之內，降低民間組織的注冊登記成本，一旦合理的結社要求能夠得到滿足，民間組織違法的冒險必要就大大降低，而政府也可以通過有效的評估對其進行必要的管理。如可以嘗試對社區民間組織實行直接登記備案管理模式，以實現將社區權益型組織納入監督管理的視野范圍之內。

3、加強結社的社會普法教育。通過對全市各類學校，包括中小學、職業學校、大專院校中的學學生社會組織進行備案登記管理，樹立并強化年輕一代依法結社、依法進行民間組織運作的良好法制觀念。

（七）加強民間組織人力資源的培育，為民間組織發展提供專業性人才。一方面，要制定有利于民間組織人才長遠發展的政策，支持專業性人才向民間組織領域匯聚。其中包括通過制訂相應的戶籍、社會保障、薪酬、職稱等方面的相應政策，為民間組織的人才隊伍建設提供必要的規范和保障。鼓勵高校畢業生進入民間組織行業領域就業，提高民間組織人才隊伍的整體水平等。

另一方面，繼續定期舉辦民間組織人才培訓，建立民間組織交流互動的平臺。深圳市從2005年起，每年都會由登記管理部門免費面向各類民間組織的領導層舉辦一次高端培訓班，四年來，這個高端培訓班已經成為各類民間組織交流互動的便捷平臺，培養了大量的民間組織管理高端人才，并促進了民間組織的良性互動。應該在此基礎上擴大參與培訓的范圍，建議對相關從業人員都進行定期培訓，以提高民間組織工作者的專業化水平。