《深圳教育公平現狀、問題與對策研究報告》課題成果簡介

　日期：2011-08-19   來源：深圳市社會科學院

《深圳教育公平現狀、問題與對策研究報告》

課題成果簡介

顏 輝

一、教育公平問題的時代背景

（一）教育公平是中國社會建設的民生風向標。黨的第十六屆中央委員會第六次全體會議明確了教育公平在構建社會主義和諧社會中的重要性。黨的十七大報告不但將教育公平放在了加快推進以改善民生為重點的社會建設的戰略地位高度，而且已經非常明確地提出了教育公平的實踐策略。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出，“把促進公平作為國家基本教育政策,教育公平是社會公平的重要基礎。教育公平的關鍵是機會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，重點是促進義務教育均衡發展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距。教育公平的主要責任在政府，全社會要共同促進教育公平。”

（二）教育公平是創建深圳質量的內在要求。過去30年，深圳迅速崛起，創造了舉世聞名的“深圳速度”，打造了全國領先的“效益深圳”，為邁向更高層次的發展奠定了堅實基礎。深圳經濟特區建立以來，歷屆市委市政府高度重視教育，把教育優先發展作為推動經濟社會發展的根本戰略，不遺余力地發展教育事業，取得了顯著成就：一是教育規模進一步擴大，不僅保障了戶籍人口的教育權益，而且較好的解決了全國最大移民城市、最大規模非戶籍人口子女受教育的問題；二是教育體系逐步完善，建立了較為完備的國民教育體系和終身教育體系，教育體制多元化格局基本形成，公辦、民辦教育相互促進；三是教育改革不斷深入，創造了不少“全國第一”，較好完成了從傳統教育向現代教育的發展轉型；四是教育實力日益增強，2004年深圳成為“廣東省第一個教育強市”，逐步實現了從落后面貌到進入全省乃至全國先進行列的歷史性跨越。

現在，深圳已站在一個全新的歷史起點上，樹立了創造“深圳質量”新標桿。創造“深圳質量”，必須堅持以人為本，追求更高的社會文明，使社會更加和諧，人民更加幸福。教育要適應城市經濟社會發展的需要，促進公平是最基本教育政策。教育既是國計，又是民生；既是今天，更是明天。教育成就民生幸福，教育決定深圳未來。推進教育公平是深圳新時期轉變城市發展方式、提升提高發展質量的客觀要求。

（三）教育公平是公共教育內在屬性的本質訴求。公共事業的顯著特點是公共性、公益性。學校（包括私立學校）不可避免地具有不同程度的公益性色彩。教育是準公共物品，即具有消費的競爭性和排他性。在教育公共領域中，公立學校是最基本的公共教育服務提供者，公益性是它的核心特征，公平是它的本質價值訴求。基礎教育發展的一個趨勢是逐步延伸到更為寬泛的義務教育。隨著社會的發展，政府提供的中小學教育越來越不具競爭性和排他性。基礎教育階段的學校必須完成國家對國民普及基本知識的職能，保障公民基本受教育權的落實。基礎教育的公共物品屬性決定了它必須以公平作為其首選目標。

（四）教育公平是我國教育政策的基本價值訴求。教育公平最終要通過政府行為以及公共政策的推動來實踐。進入新世紀，自落實構建和諧社會戰略目標以來，教育公平的理念日漸發展到政策實踐的對象。從具體政策來看，新修訂的《義務教育法》明確禁止“將學校分為重點學校和非重點學校”、“改變或者變相改變公辦學校性質”的改革，此外，針對農民工子女的“兩個為主”教育政策，針對中等職業教育的中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策，針對高校貧困大學生的大學生國家助學貸款政策，等等，具體的教育公平政策更是豐富多樣。教育不公將侵害公民個人的教育權利，危害社會穩定甚至國家的安全。追求教育平等理想，實現教育公平是我國教育政策的重大責任，是21世紀我國教育政策必然的價值選擇。

（五）教育不公平在不同歷史時期和區域會有不同的表現，教育發達地區教育不公突出表現為，不同群體在各級各類教育中的入學機會的不平等，來自于優質教育資源的競爭性爭奪，諸如擇校熱、學區房等人們趨之若騖的做法使得教育在入學機會的不均等方面有了新的矛盾；接受教育的過程中存在難以克服的主客觀不公因素，例如，教師隊伍業務素質不均衡現象客觀存在，師德狀況不盡如人也是客觀事實，教師對待學生的態度也存在差異，教師的教育教學方法對不同的學生也會帶來不一樣的教育效果；新的弱勢群體出現與教育的不公，例如進城務工人員子女教育問題盡管在各級政府大力調控下不斷改善，但由于經濟發展的差距和歷史形成的體制與機制原因，進城務工人員子女的義務教育仍然面臨著公平問題的挑戰。

二、教育公平的理論基礎探究

（一）教育公平是教育公正與教育平等的契合。教育公平的基本內涵一般被理解為兩層含義，一是作為一個事實判斷，指教育的平等、公正和合理；二是作為一個價值判斷被解釋為對教育是否平等均等所作出的評價或判斷。盡管它們存在一定程度的差別，但在特定場合與特定語境下人們又習慣于將它們等同起來使用。

（二）教育公平是一個歷史性的概念。教育公平作為社會公平大系統中的一個子系統，它與經濟、政治、文化一樣是一個歷史發展的概念。教育公平具有歷史性、階段性和階級性的特點，在不同的歷史階段，站在不同的階級立場，人們具有不同的教育公平形態和教育公平觀。公平的狀態，從根本上說，取決于社會生產力的發展水平和社會性質。

（三）教育公平包括教育起點公平、教育過程公平和教育結果公平。教育起點的公平包括受教育權利平等和受教育機會均等兩個方面，是指受教育者從事某一活動或享有某種資源的起始狀態的一致性。教育過程平等指向受教育過程中不同主體能獲得適合各自實情與需要的公平教育，受教育者的才能、稟賦、社會政治經濟地位等的差異以及人格、個性和價值觀應該受到平等的尊重，得到公平的對待。教育結果公平要求做到每一個受教育者得到個性的全面發展，各自的個性潛力得以正確對待和培養。

（四）教育公平是相對性和絕對性的統一。教育公平的相對性是因為在不同的歷史發展時期，各種政治經濟文化制度不同，人們的需求也不同，因而各種資源的占有情況就會不同；教育公平的絕對性要求所有的社會成員在同一標準下，平等地分享同一種資源，強調標準的絕對同一性，絕對的教育公平是不存在的，但它是教育所要不斷逼近的目標。

（五）教育公平包括內部公平與外部公平。教育的內部公平主要體現在日常教育教學活動上，是微觀領域的教育公平問題，將學校作為資源配置的主體。外部公平是宏觀的教育公平，是社會性的教育公平，主要體現為國家和政府作為主體的責任。

（六）教育公平可分為差異性公平與無差異性公平。差異性公平是一種扶持性、補救性的反向公平，實際上就是要對處境不利者提供更多的看似不公平的公平。

（七）教育公平與教育均衡具有不可分割的內在規定性關系。教育均衡發展是實現教育公平的根本路徑，是教育公平理念在教育領域中的實踐化，教育公平又是科學發展現在教育領域的具體化。

（八）教育發達地區教育公平的轉型特點：從量的公平向質的公平轉變，辦學條件日益改善，生均教育費用不斷提高，對優質教育資源的強烈追求在膨脹，追求興趣特長、個性潛能、道德情操等多方面素質的發展；從形式公平向實質公平轉變, 更加關注入學方式、教學內容、教學方式、評價機制等方面真正體現教育機會公平;從基本權利到選擇權利轉變;從局部公平向整體公平轉變,政府面對教育公平從整體上、宏觀上和長遠上保證、推進教育公平;從價值單一向多元化、個性化轉變,教育越來越關注每一個人的需要,努力滿足受教育者多方面的需要。

三、深圳推進教育公平的實踐歷程

（一）推進義務教育均衡發展。一是全力保障學位供給，加快新建學校，多渠道解決特區教育發展過程中一直面臨的“入學難”問題；二是通過改造51所“三差”薄弱學校、實施中小學標準化工程，實施原村辦小學改造工程、實施“百校扶百校”行動等一系列措施，著力辦好每一所學校。

（二）推進普通高中教育優質發展。一是開展分段高中試驗，優化中等教育結構，提高辦學效益；二是實施初高中分離辦學，調整了初高中學校布局，優化教育資源配置，實現規模辦學；三是建設現代化寄宿制高中，做大做強高中教育資源；四是著力打造一批示范性高中，擴大優質高中規模，滿足人民群眾對優質教育的需求。

（三）讓每一個孩子享受公平教育。一是保障外來務工人員女教育權益，不讓一個孩子因為是外來人口子女而失學；二是落實義務教育階段就近入學政策；三是逐步實施免費義務教育；四是確保每一個孩子的健康成長；五是建立困難家庭子女入學資助制度，不讓生活困難家庭的孩子因交不起學費而上不了學；六是切實保障殘疾少年兒童受教育權利

（四）促進民辦教育健康發展。通過加大支持力度，規范民辦教育市場，提高民辦學校發展水平，縮小與公辦學校差距。

（六）促進學前教育規范發展。伴隨和人口的持續膨脹，通過創新辦園體制，建設專業化教師隊伍，健全管理制度，不斷提升保教質量，基本滿足不斷增長的適齡兒童入園需求和市民的多元化教育選擇需求。

四、深圳教育公平的現狀

(一)區域間教育資源配置存在不均衡。具體表現：生均占地面積、生均校舍面積和生均體育場地面積，羅湖區明顯偏低；學生與計算機之比，小學和初中階段，寶安區和龍崗區明顯落后；生師比、生均圖書數量本均衡；小學、高中教師學歷水平基本均衡，初中階段，寶安、龍崗兩區教師本科達標率仍然偏低；生均公用經費市直屬學校較高，羅湖區、福田和南山較低；生均事業費市直屬學校較高，寶安區和龍崗區較低.

（二）較好解決了外來務工人員子女受教育問題。非戶籍生占義務教育在校生的69.7%，占公辦學校在校生的52.35%。2008年以來，符合就讀條件的非戶籍生，都已享受義務教育免費政策，按統一標準實行免費，2009年春季以來，已沒有收取借讀費。

（三）民辦與公辦學校存在較大差距。主要特點：民辦中小學學校數和在校生數占全市學校數及在校生數比例偏高；學段主要集中在義務教育階段，高中階段比例較低；區域分布高度集中在寶安和龍崗兩區；生源以非戶籍人口子女為主；辦學條件和質量整體水平不高；教師隊伍不穩定和專業水平偏低。

（四）學前教育以社會力量辦園為主。主要特點：規模持續擴大，局部學位緊缺，存在“入園難”問題；合理成本分擔機制尚未建立，存在“入園貴”問題；辦學呈現多元化，發展不平衡；幼兒教師工作缺乏吸引力；辦學水平參差不齊。

五、部分發達國家推進基礎教育公平的新舉措

（一）美國實施《不讓一個孩子掉隊法》法案，為基礎教育公平發展導航。法案的總體目標是確保美國無論何背景的每個孩子都能達到各州制定的較高的學業標準，縮小不同學生群體之間學業成績的鴻溝，確保所有美國兒童公平、平等地享有高質量的教育。主要特點：面向全體，立足公平；強調教育資源的足額配置；數字化管理，績效問責；增強政府的管理作用，給地方和學校更大的自主權；重視基礎，強調學業考試。

（二）英國“三大計劃”促進基礎教育均衡發展。教育行動區計劃、城市卓越計劃、教育優先區計劃，是國致力于基礎教育均衡發展的三項代表性舉措。教育行動區計劃是為了將表現不好的學校與處于最不利地位的地區納入到計劃中，幫助那些教育標準低下的學校以及學習成績不佳的學生擺脫困境；城市卓越計劃通過建立地方伙伴關系組織加強學校之間的合作，實施區域內教育資源的整合，主要針對城市地區的中學進行改革，后來開始向一些地區的小學延伸；教育優先區計劃對弱勢群體的補償，對被列為物質或經濟極為貧乏的地區，政府將在經費、師資、設備等方面給予特別支持，以補償的方式實現實質公平。

（三）日本的學校標準化建設與教師流動制。政府從宏觀上推行平等、民主的教育政策、制度，實施教師規范化、秩序化“定期流動制”。

（四）韓國的基礎教育均衡化發展之策。從20世紀70年代初開始，取消初中入學考試，2002年又取消了按高考具體分數入學的做法，確定就近入學的原則，以計算機隨機抽簽的方式分配新生；免費教育的范圍從偏僻的農村、漁村、島嶼等教育不利的地區開始，而后向經濟發達的城市擴大；對“不利學校”增加教育撥款，大力改善其辦學條件；建立教師輪換制度，公立學校校長和教師四年流動一次。

（五）西方發達國家推進基礎教育均衡發展的特點。政府重視，加大相應投入力度，要均衡發展教育，政府就需要對非均衡的教育資源采取積極反向的平衡之策，因此加大經費支持是首要之舉；對弱勢群體關懷的針對性強，弱勢群體主要表現為落后地區、農村地區、少數民族、貧困家庭、殘障兒童等處境不利受教育群體，體現了“積極差別待遇”的原則；建章建制有保障，實施方案具體，如建立實現教育資源配置的平衡機制、建立弱勢群體補償的政策機制和完善公共教育財政體制等來有效推進教育公平發展；政策措施的實踐效果明顯，促進了相應的教育公平和教育均衡發展。

六、推進深圳教育公平的對策建議

（一）總體思路。按照面向現代化、面向世界、面向未來的要求，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照國家、廣東省和深圳市中長期教育改革和發展規劃綱要，以及市、委市政府關于轉變城市發展模式提升發展質量的部署，把促進教育公平作為基本政策，優先發展教育，以解放思想為先導，以改革創新為動力，以促進公平為重點，以提高質量為核心，優質均衡發展基礎教育，推進基本公共教育服務均等化，大力發展民辦教育，推動公辦民辦教育協調發展，高水平普及學前教育，提高學前教育的公益性與普惠性，加大教育投入，實現教育資源均衡配置，實現特區教育事業一體化發展，努力滿足市民群眾不斷增長的多元化教育需求。

（二）優質特色發展高中教育。一是擴大高中優質學位，支持公辦品牌高中通過設立分校、兼并薄弱學校等方式適度擴大辦學規模。加強國家示范性高中。支持現有民辦高中上等級，支持建設民辦高中集團。規劃新建和改擴建普通高中，新增普通高中學位；二是推進高中特色化發展，以特色項目為依托，以特色課程為基礎，建設一批特色高中，引進國際高中，探索綜合高中，擴大高中學生多樣化選擇；三是探索普通高中多元招生評價新辦法，探索實行優質高中每年招生計劃按一定比例分配到初中學校的招生辦法，推進特色高中自主招生改革試點。

（二）優質均衡發展義務教育。一是原特區外各區（新區）實現一級辦學，落實義務教育以區級政府為主的管理體制，義務教育從區、街道兩級投入轉向區一級投入，區級財政部門按市統一標準保障經費投入；二是完善全市統一的義務教育階段公辦學校基本建設標準、設備設施實物配置標準及價格標準，并按標準建設學校和配置設備設施，試行義務教育學校日常運行經費生均撥款制度，全市統一日常運行經費生均撥款標準；三是嚴格執行就近入學制度，義務教育階段劃片招生，網上申請學位，免試就近入學，持續保障公辦學校學位供給，進一步擴大公辦學校學位，構建和完善學位供給與人口增長的聯動適應機制；四是分期分批推進素質教育特色學校建設。

（三）推動公辦民辦教育協調發展。一是設立民辦教育發展專項資金，突出“以獎代補”，用于民辦中小學學位補助、教師培訓和獎勵；二是建立民辦中小學學位補助制度，對委托招收符合在深圳接受免費義務教育學生的民辦學校，建立由財政根據民辦學校辦學水平、辦學條件進行分類給予學位補助的制度和辦法；三是建立對捐資辦學和舉辦不要求取得合理回報的民辦學校舉辦者的獎勵制度；四是創新民辦學校管理機制，開展民辦學校分類管理試驗；五是探索建立民辦學校教師隊伍建設新機制，完善民辦學校教師管理制度，健全民辦學校教師合法權益保障制度；六是推進民辦學校自主辦學和特色辦學，支持民辦學校創新育人模式和探索國際化發展新途徑。

（四）優質普惠發展學前教育。一是構建學前教育公共服務體系，優化幼兒園布局，加強配套幼兒園建設和管理，健全辦園體制，通過政府舉辦、購買服務、提供資助鼓勵社會力量舉辦等多種方式，多渠道擴大幼兒園學位供給；二是設立學前教育專項經費，加大公共財政對學前教育的投入；三是規范學前教育發展，完善幼兒園年檢制度和辦園信息公告制度，合理測算幼兒園辦園成本，加強幼兒園收費檢查，規范幼兒園收費；四是規范幼兒園保教行為，加強規范化幼兒園建設；五是擴大優質學前教育資源，制定示范性幼兒園建設標準，提升示范性幼兒園比例，加強幼兒園保教隊伍建設，加強對幼兒園的專業指導。

（五）深化教育管理體制改革。一是按照深圳經濟特區一體化新要求統籌規劃全市教育發展，加強對各區（新區）教育規劃工作的指導和統籌；二是根據全面推進特區教育一體化、現代化建設的需要，加強市、區政府對各級各類教育統籌管理，實行學前教育、義務教育以區管理為主，義務教育學校由各區按法定圖則投資建設和實施管理。高中階段教育由市統一規劃、統一投資和組織實施；三是建立科學人事管理制度，按照特區一體化，公共服務均等化的要求，優化師資均衡配置機制，促進教師區際校際，公民辦合理流動。

（六）均衡配置教師資源。一是堅持把師德建設擺在教師隊伍建設的首位，培育良好的學術道德和學術風氣，引導教師把教書育人作為畢生的事業追求，塑造特區教師良好形象；二是加強教師繼續教育，構建分級負責、分層分崗的教師培訓體系，小學及幼兒園教師繼續教育以區管理為主，初中教師繼續教育根據各區情況實行授權管理，高中教師繼續教育以市管理為主，進一步優化教師繼續教育課程體系，創新教師繼續教育方式；三是實施教師學歷提升計劃，加快提升龍崗區、寶安區初中本科學歷教師的比例和全市中小學校研究生學歷教師的比例。

（七）切實落實兩個優先。一是把教育發展作為經濟社會發展總體規劃的重要內容，切實落實教育優先發展戰略，對符合教育發展規劃的建設項目優先立項、優先安排投資計劃，實行教育用地優先安排；二是公共財政優先保障教育投入，按照教育優先發展、適度超前發展和特區教育一體化發展的原則要求，建立教育投入保障機制，實行教育部門預算單列。市、區財政部門在年初編制部門預算時，要嚴格按照教育法律法規的規定，安排教育經費投入，并在年末根據財政超收情況予以追加，做到法定的“兩個提高”和“三個增長”。市、區財政一般預算支出中教育撥款比例，每年同口徑提高1個百分點。