以“全周期協商”理念 有效化解超大城市基層矛盾糾紛

　日期：2025-07-14   來源：深圳特區(qū)報

　　■ 陳科霖

　　現實難題：超大城市基層矛盾糾紛的復雜性與棘手性

　　黨的二十大報告提出，要“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”。對于深圳這樣高密度、高流動性的超大城市而言，基層矛盾糾紛正呈現出一系列新形勢、新特點，許多糾紛往往牽涉多個群體和層面，一旦處理不及時，小矛盾可能演變成大沖突，在網絡輿論放大下更易引發(fā)連鎖反應。基層矛盾糾紛日益突出的“復雜性”和“棘手性”給基層治理帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。

　　傳統(tǒng)的基層糾紛化解途徑主要分為兩類。一類是訴諸司法等剛性機制，依靠法律程序解決糾紛，結果權威有序，但過程費用高、周期長，難以及時回應基層多發(fā)的矛盾；另一類是依托鄉(xiāng)土熟人社會的調解等柔性機制，方式靈活成本低，但在超大城市陌生人社會中效力有限。事實證明，在當代多元沖突面前，單一手段難以奏效。例如，針對一起社區(qū)噪音糾紛，若僅靠鄰里調解可能因缺乏權威無法解決，走法律途徑又耗時耗力影響鄰里關系。如何創(chuàng)新治理方式，在基層有效應對此類復雜矛盾，成為亟待破解的現實難題。

　　觀念轉換：“受限涌現”協商治理模式的理論重構

　　面對基層治理難題，亟需在理念上實現從線性管理向協商治理的根本轉變。深圳這樣一個高度流動、結構復雜的超大城市，其矛盾糾紛治理已不可能依賴單一主體的命令響應式調處邏輯，而必須構建一種更加靈活、更加韌性的治理機制。在此背景下，源于復雜性理論的“受限涌現”概念，提供了觀察和重構基層協商治理的新視角。

　　“受限涌現”既不同于傳統(tǒng)復雜性理論所強調的“自發(fā)生成”邏輯，也區(qū)別于典型的“行政主導—組織協調—科層應對”模式。它不是完全去中心化的自組織過程，而是在制度規(guī)則、組織邊界與價值導向明確設定的前提下，由權威性機構（如基層黨組織、派出所、司法所、社區(qū)居委會等）進行制度引導、資源配置與秩序設形，從而激發(fā)出系統(tǒng)內部多元行為體之間的互動、碰撞與演化。在這個過程中，矛盾糾紛的解決方案不是預先設定的，而是通過協商對話、利益協調與情理法融合，在一定規(guī)則約束中逐步“涌現”出來。這種機制體現了“有規(guī)矩的靈活性”“有限度的自組織”，兼具治理的秩序性與創(chuàng)造性。

　　在“一核多元”治理結構中，政府由過去的“糾紛解決者”轉變?yōu)椤皡f商引導者”和“秩序架構師”，其關鍵職責在于：設定制度邊界、提供公共平臺、協調價值期待。在這一制度框架內，各類社會主體如社區(qū)議事成員、居民代表、專業(yè)調解員、行業(yè)組織等，得以基于自身資源與視角平等參與協商博弈，嘗試多種解法并實現動態(tài)調整。這種引導下的互動協商，既避免了“各說各話、眾聲喧嘩”的無序狀態(tài)，又突破了“行政命令一錘定音”的剛性框架，展現出更強的問題適配性和治理彈性。

　　從治理邏輯上看，“受限涌現”對傳統(tǒng)協商治理模式構成了內在重構。一方面，它將協商嵌入矛盾糾紛的全生命周期中，強調“協商不是一時一地的調解，而是伴隨問題演化的動態(tài)治理機制”；另一方面，它改變了協商結果的生成邏輯，從“預設共識”轉向“博弈生成”，強調共識的演化性與實踐性。這不僅提升了多元主體的參與意愿和協同能力，也讓協商成果更具合法性與穩(wěn)定性。特別是在一些棘手、復合、多因的問題中，協商所形成的“涌現式解法”，往往更具情境貼合力與社會認可度。

　　綜上，“受限涌現”既是對復雜社會現實的敏銳回應，也為城市基層治理提供了一種制度可嵌入、行為可引導、過程可適應的治理模式。這一理念的引入，正為深圳打造全過程、全鏈條、全周期的矛盾糾紛治理體系提供理論支撐與機制突破。

　　路徑創(chuàng)新：“協同—適應—反饋”的全周期治理機制

　　將“全周期協商”理念落地，需要實踐探索可操作的治理機制。深圳在基層治理方面已有諸多有益嘗試，如建立街道矛盾調解中心、“1+3+N”多元調解平臺，搭建社區(qū)協商議事廳，以及街道應急預警聯動系統(tǒng)等，這些實踐都為實現基層矛盾糾紛化解的全周期治理打下了基礎。深圳的實踐經驗體現出了多元主體協同、預防與調處結合、信息快速聯動等特點，可以在此基礎上進行適度的制度整合和流程再造，設計出“協同—適應—反饋”的全周期治理新路徑。具體而言，可從以下三個環(huán)節(jié)著力——

　　協同（Coordination）：整合分散的基層治理資源，構建聯動高效的矛盾糾紛化解網絡。以街道矛調中心為樞紐，打通各部門、社區(qū)和社會組織之間的信息壁壘，實現協同共治。通過“1+3+N”多元調解平臺，將人民調解、行政調解、司法調解等渠道有機銜接，形成統(tǒng)一受理、分類處置的工作格局，避免推諉扯皮。各相關主體明確職責分工，又保持緊密溝通，一旦發(fā)現矛盾苗頭即可迅速召集協商力量介入，形成“平臺共用、矛盾聯調”的局面，大幅提升糾紛化解效率。

　　適應（Adaptation）：引入靈活自適應的協商流程，根據矛盾的發(fā)展動態(tài)不斷調整策略。在社區(qū)協商議事廳等平臺組織多輪次、分層級的協商，允許當事人、居民代表、專家調解員和職能部門等依次介入，提供多樣化視角和方案。對于突發(fā)性或疑難糾紛，通過街道應急聯動系統(tǒng)快速啟動應對預案，先行穩(wěn)控局勢，再根據實際情況調整協商方案。協商過程中注重引導和約束并舉：基層治理人員或“社區(qū)領袖”居中調控節(jié)奏，確保討論聚焦問題、兼顧情理法理；同時鼓勵各方提出創(chuàng)造性的解決辦法，在制度框架內嘗試“小步快跑”的調整。這樣，治理機制能夠對矛盾變化做出迅速反應，實現動態(tài)迭代的“受限涌現”——不斷試錯中尋求逐步逼近各方滿意的解決路徑，保證化解過程始終處于有效控制之下又富于彈性。

　　反饋（Feedback）：建立常態(tài)化的反饋評估機制，實現治理閉環(huán)。每一起糾紛解決后，及時收集各方對協商過程和結果的評價，總結經驗教訓，反哺到制度完善中。依托矛調中心的信息系統(tǒng)，匯聚街道、社區(qū)的矛盾糾紛數據，運用大數據分析發(fā)現高發(fā)問題和管理漏洞，定期向決策層提出政策優(yōu)化建議。例如，某社區(qū)停車糾紛頻發(fā)，可以據此完善社區(qū)停車管理規(guī)定，從源頭遏制矛盾沖突的誘因。對協商化解過程中暴露出的政策灰色地帶或職責交叉問題，反饋給相關職能部門推動治理流程再造，避免類似矛盾重復發(fā)生。此外，引入第三方機構或專業(yè)團隊對全周期協商機制進行評估監(jiān)督，持續(xù)跟蹤其效果和群眾滿意度，以便不斷調整改進，形成自我進化的治理體系。

　　綜上，構建“協同—適應—反饋”的全周期協商治理機制，有望使深圳這樣的超大城市更游刃有余地應對基層復雜矛盾。通過多主體的協同配合、協商過程的靈活迭代和制度化反饋改進，基層糾紛將被更有效地化解在早、化解在小，治理體系的韌性與公信力也將隨之提升。這一探索不僅具有鮮明的現實意義，也可為中國超大城市治理提供了富有啟發(fā)性的方案。

　　【本文系深圳市哲學社會科學規(guī)劃課題“基于全周期理念的深圳城市治理體系建構研究”（編號為SZ2023B021）階段性成果】

　　（作者為深圳大學當代中國政治研究所副所長、深圳大學政府管理學院長聘副教授）