基層治理要突出群眾組織的自主性和創新性
日期：2024-04-23 來源：深圳特區報
深圳福田園嶺街道一景。
■ 汪玉凱
提要
黨建引領業主“五化”多元融合自治的園嶺模式，主要包括五方面內容，即在加強黨建引領框架下，堅持民主化治理、社會化協作、溫馨化服務、體系化建設和數字化賦能。其核心理念是自治法治德治結合，共建共治共享融合，以此構建起業主大會、業主委員會、物業企業、監事會和小區黨支部多元融合自治的運行架構，再加上數字化賦能和公約約束，使該模式在實踐中顯示出強大的生命力和活力。
如何在黨建引領下把自治法治德治有機結合，共建共治共享深度融合，最大限度地激活基層活力，提升自治能力，構建綠色、平安、和諧、文明的現代化社區，是各地都在探索的一個重大課題。深圳福田區園嶺街道堅持黨建引領下業主“五化”多元融合自治的探索，給了我們一些重要啟示。
廣東的“百千萬工程”與深圳福田園嶺街道“黨建引領業主‘五化’多元融合自治”創新
經濟體量最大的廣東省，為了完整、準確、全面貫徹新發展理念，以全省122個縣（市、區）、1609個鄉鎮（街道）、2.65萬個行政村（社區）為主體，全面實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”。廣東省的“百千萬工程”貫穿的一條主線，就是全面貫徹落實以人民為中心的發展思想，相信群眾、發動群眾、依靠群眾，把工作著力點放在發展城鄉經濟、改善環境、保障民生、富民增收上，讓城鄉全體居民共享改革發展成果。
深圳市福田區園嶺街道實施的社區黨建引領業主“五化”多元融合自治的新探索，既是改革深化的產物，也是對廣東省委戰略部署的響應，并在實踐中取得了顯著成效。
黨建引領業主“五化”多元融合自治的園嶺模式，主要包括五方面內容，即在加強黨建引領框架下，堅持民主化治理、社會化協作、溫馨化服務、體系化建設和數字化賦能。其核心理念是自治法治德治結合，共建共治共享融合，以此構建起業主大會、業主委員會、物業企業、監事會和小區黨支部多元融合自治的運行架構，再加上數字化賦能和公約約束，使該模式在實踐中顯示出強大的生命力和活力。
園嶺業主“五化”多元融合自治的主要內容
園嶺業主“五化”多元融合自治的主要做法和創新集中體現在以下六個層面：
第一，黨建引領。黨建引領是園嶺街道基層治理創新的重要保障。他們的做法主要包括：一是把黨支部建在小區上，注重選好黨支部帶頭人；二是小區黨支部委員與小區業主委員交叉任職；三是帶動一批黨員群眾。建立在職黨員回居住小區黨支部報到制度，廣泛動員退休老黨員、老干部及熱心居民參與志愿服務。
第二，民主化治理。在業主多元融合自治結構中，民主化治理發揮著壓艙石的作用，園嶺街道主要采取了四項措施：一是夯實制度基礎。街道、社區甚至小區，普遍建立了相關的公約規則。對業主大會、業主委員會、物業企業、業主監事會等的職責都作出了明確的規定。二是嚴格民主程序，實行差額選舉。通過競爭的方式選舉產生業委會和監事會。園嶺街道社區民主化治理的一個重要創新，就是在小區業委會和監事會建立過程中，堅持通過差額民主選舉的方式產生這兩個重要機構的領導成員。為此，他們建立起一套嚴格的民主程序。比如，社區黨委可以向籌備組和換屆小組推薦業主代表和業主委員會候選人。10名業主聯名也可以推薦業委會候選人，同時鼓勵業主自薦參與競爭。在選舉過程中，要求所有候選人都要發表演說，接受業主的提問等，實行差額選舉，從而保障選舉出來的業委會領導成員大都具有比較好的群眾基礎。三是建立民主協商制度，推行“六步議事法”工作機制：即“群眾提議、支部動議、業委會審議（業主大會決議）、物業或第三方企業執行、監事會監督、群眾評議”。四是堅持信息公開，財務公開。如長城二花園小區堅持信息公開財務公開。物業管理處每個月向業主委員會提交當月財務報告，每季度在小區顯著的位置和深圳市物業管理信息平臺上公布季度的財務收支報表和專項維修資金使用情況表；每半年一次在本小區和物業管理信息平臺公布業主委員會成員繳費情況，每年度終了經業主大會審議表決通過年度的財務決算報告；每三年一次，聘請第三方專業審計機構對小區財務狀況進行審計，目前已連續審計了17年。審計結果向全體業主公開，業主也可以到業主委員會來查詢審計報告。信息公開、財務公開，保障了全體業主的知情權，也進一步提高了他們參與社區治理的熱情。
第三，社會化協作。社區治理業主訴求多，許多事情單靠社區是不可能解決的，需要從橫向上吸納更多社會主體、市場主體，縱向上聯合行政力量，多方參與。其中，引入市場機制，實現社會化協作是一項重要思路和舉措。如長城二花園小區通過社會化協作破解小區的多項難題：一是破解交通難題，開通2條通學巴士專線，打通家門口到校門口的“最后一公里”。二是破解停車難題。長城二花園小區引入社會資源建成立體車庫，為兩個小區提供了96個公共停車位。三是通過街道、派出所、律師事務所合作，建設平安中心，及時化解社會矛盾和糾紛。
第四，溫馨化服務。園嶺街道為了提升社區服務的水平，提高業主對社區服務的滿意度，把工作重點下沉到小區，從多個層面為民眾提供溫馨化的服務。主要包括：一是利用老舊小區改造，打造美好的社區生活環境。二是提供系統化居家養老服務，解決養老難題。如長城二花園小區開辦長者食堂，為老年人提供午餐服務；利用信息技術，引入專業機構，提供居家養老服務，并實行24小時不間斷服務。三是建立志愿服務團隊，開展“銀齡互助”活動。四是創建兒童友好街區，為兒童成長提供良好的環境。園嶺街道建成深圳市首個兒童友好街區。
第五，體系化建設。園嶺街道業主多元融合自治模式之所以具有強大的生命力，一個重要原因就是在創新社區治理中堅持了體系化建設的整體思路。一是健全社區領導體系，打造社區治理核心。二是健全小區自治體系，包括健全議事決策機制、建立聯席會議制度以及完善糾紛調解機制等。三是引導物業正向發展，通過推進紅色物業建設，管好、用好物業資金，建立物業管理評價指，制定物業獎勵方案等舉措，引導物業正向發展。四是維護社區良好的秩序。深圳市、福田區先后將475項行政執法事項下放至園嶺街道。街道組建了綜合行政執法大隊，再加上分散在社區的網格化治理和應急管理，形成了一個行政執法、網格治理和應急管理相融合的基層安全屏障體系，在維護社區秩序中發揮了重要作用。
第六，數字化賦能。園嶺街道在社區治理中，充分利用現代數字技術和手段，提升基層治理的效率，發揮數字賦能效應。一是通過智慧社區建設，發揮黨支部的燈塔效應。二是發揮智慧社區管理效能，以大數據、人工智能為技術手段，通過底層數據的有效融合、業務流程的貫通，提升上級領導決策能力，優化基層的溝通效率。三是智慧社區拓展綜合服務能力。以大模型技術為基礎，使用多模態的人工智能生成內容技術，通過手機應用程序、微信小程序、社區智能終端和智慧家庭的智能終端相結合，針對老年人使用手機進行醫院掛號、電子銀行支付、通信溝通、智能機更換、手機病毒防護和使用軟件應用程序的需求，提供線上自助和線下培訓，提升中老年人數字素養，享受在線服務帶來的便捷。
園嶺業主“五化”多元融合自治的啟示
黨建引領業主“五化”多元融合自治的園嶺模式，給我們的啟示是多方面的，其中最主要的有三條：
第一，要充分發揮小區群眾組織的自主性。園嶺的探索實踐告訴我們，在構建綠色、平安、美麗、和諧的現代化小區方面，一個關鍵性的問題，就是要充分發揮基層自治組織的自主性，這可能是所有問題的基礎。因為，如果一個群眾自治組織沒有相對的自主權，就很難調動業主們參與的熱情和積極性。而在這一點上，園嶺的探索是非常有意義的。比如，在小區治理方面，由于黨支部書記與業委會主任是通過黨支部和業主大會兩個系統選舉產生出來的，本身就有比較好的民意基礎。再加上，小區公約對小區重大事務的決策、管理有一套嚴格的制度規范，使小區自治組織的自主權得到了保障。比如在長城二花園小區，按照他們制定的公約，所有重要事項都要由業主共同民主決策，保證業主的知情權、參與權、決策權和監督權；業主的民主決策權主要通過業主大會、業主委員會和監事會三位一體的組織架構保障；業主大會表決通過的事項由業主委員會和物業企業組織實施；業主監事會也是通過業主大會民主選舉產生，與業主委員會是平行關系，對業主委員會、物業企業的工作進行監督，不干涉二者日常工作；每三年聘請專業會計事務所對業主委員會的財務情況進行審計，由業主監事會主任簽字確認后對外進行公告，確保業主委員會運作的公開透明、公平公正。
第二，要充分尊重群眾自治組織的創新精神。園嶺探索的另一個重要啟示，就是要充分發揮基層自治組織治理創新精神。按照中央對基層治理的總體要求，就是要把自治法治德治有機結合，把共建共治共享深度融合，園嶺街道正是按照國家的這一政策導向，創造性地將二者在園嶺社區治理中加以體現。比如，長城二花園小區的小區治理框架，很明顯是借鑒了現代企業管理的一些做法，即業主大會、業主委員會、物業管理企業、監事會的運作模式很像一個現代大型企業，如職工代表大會、董事會、監事會，以及處于第一線的經理人團隊，再加上企業的黨組織。雖然園嶺的小區治理架構，從目標上看，不像企業主要通過提供優質產品，獲取利潤相對單一，社區治理的目標更加多元復雜，但是要提高治理效能，滿足業主需求，不僅要有高度的社會責任感、使命感，還要有一定的市場意識和經營意識，而要實現這一目標，就必須從創新小區治理的運行架構上做文章。可見，他們模仿現代企業治理構建的這套小區治理運行架構，既遵循了自治法治德治相結合的治理理念，又融合了共建共治共享的價值導向，并在小區治理的實踐中得到了很好的詮釋，取得了顯著成效。
第三，好的小區治理需要多元深度融合，實現合作共贏。園嶺的探索實踐，還證實了一個重要原理，即現代小區治理如果離開了多元深度融合的理念，是很難實現合作共贏的。在當下的許多社區治理中，之所以出現物業管理企業一家獨大，業主們很難對小區治理發揮決定性作用，一個重要原因，就是沒有把小區治理的主次擺正，出現了喧賓奪主的現象。而要改變這種狀況，就必須在黨建引領、業主自治的框架下，通過多元融合、社會協作，實現共贏。而要實現上述目標，就要始終堅持民意導向，以人為本，尊重居民的意愿和訴求。還要實現社企共贏。因為社區建設離不開資金支持，在財政預算有限的情況下，應該更大力度引入市場資金，要大力推動社會企業發展，加大社區購買服務的力度，把專業的服務交給專業的社會組織、社會企業去做。所有這些，在一定意義上，都取決于社區治理的協同性。可見，堅持決策的開放性，使決策從事后公開擴大到事前事中事后全過程公開，同時還要充分發揮小區黨組織和業委會在治理過程中的協同性，通過合力解決社區問題。
【作者系中央黨校（國家行政學院）教授、博導，中國行政體制改革研究會學術委員會副主任】