《前?？傄?guī)》的“123”創(chuàng)新
日期：2024-01-09 來源：深圳特區(qū)報
■ 曲建 時鯤 張哲韜
提要
前海的重要使命之一是圍繞現(xiàn)代服務業(yè)，在制度型開放領域先行先試。因此，深港合作與制度創(chuàng)新是前海合作區(qū)設立的初衷，也是各項事業(yè)的發(fā)展主線。
近日，《前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《前?？傄?guī)》）印發(fā)，立足于擴容后的前海實際，明確了前海未來發(fā)展的四大戰(zhàn)略定位、三階段發(fā)展目標以及七方面重點任務等。
《前?？傄?guī)》體現(xiàn)出顯著的“123”特征，即實施一次系統(tǒng)升級、強化兩大初衷和主線、安排部署三套體系。
實施一次系統(tǒng)升級
改革開放以來，我國針對區(qū)域重大發(fā)展平臺或國家級重點開發(fā)區(qū)、功能區(qū)，基本形成了具有中國特色的“重大決策或部署-總體發(fā)展規(guī)劃-國土空間規(guī)劃-國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃”的決策與規(guī)劃體系。其中的重大決策或部署、總體發(fā)展規(guī)劃屬于頂層設計，一般由黨中央、國務院印發(fā)，通常情況下按10年一個周期開展升級。
2010年8月，國務院批復實施《前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃（2010-2020年）》（以下簡稱2010版《前?？傄?guī)》），拉開了“1.0版”前海開發(fā)開放序幕。隨后，前海開發(fā)開放被納入國家“十二五”規(guī)劃，國務院支持前海實行比經(jīng)濟特區(qū)更特殊的先行先試政策，2014年12月，國務院批復前海蛇口片區(qū)納入中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)。
歷經(jīng)多年開發(fā)建設，2021年9月，中共中央、國務院印發(fā)了《全面深化前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)改革開放方案》（以下簡稱《前海方案》），前海合作區(qū)由14.92平方公里擴容至120.56平方公里，并進行了新一輪的重大部署。
《前海總規(guī)》是“2.0版”前海規(guī)劃體系的重要組成部分，既是《前海方案》這一重大決策部署的具體規(guī)劃落實，也是對2010版《前海總規(guī)》的一次“程序性”系統(tǒng)升級。
強化兩大初衷和主線
前海因深港合作而生。作為特區(qū)中的特區(qū)，在我國由要素型開放向制度型開放轉(zhuǎn)型、由貨物貿(mào)易大國向“貨物貿(mào)易+服務貿(mào)易+數(shù)字貿(mào)易”強國全面升級的新階段，前海的重要使命之一是圍繞現(xiàn)代服務業(yè)，在制度型開放領域先行先試。因此，深港合作與制度創(chuàng)新是前海合作區(qū)設立的初衷，也是各項事業(yè)的發(fā)展主線。
《前?？傄?guī)》聚焦深港合作、制度創(chuàng)新這兩大初衷及主線，一以貫之，在落實《前海方案》“打造全面深化改革創(chuàng)新試驗平臺”“建設高水平對外開放門戶樞紐”“一平臺一樞紐”的定位基礎上，新增“深港深度融合發(fā)展引領區(qū)”“現(xiàn)代服務業(yè)高質(zhì)量發(fā)展高地”定位。這也是對2010版《前?？傄?guī)》明確的“現(xiàn)代服務業(yè)體制機制創(chuàng)新區(qū)、現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展集聚區(qū)、香港與內(nèi)地緊密合作的先導區(qū)和珠三角產(chǎn)業(yè)升級的引領區(qū)”四大戰(zhàn)略定位的再強化、再升級。
具體來看，深港合作進入了全要素合作的新階段，新階段的全要素特征至少體現(xiàn)為：港人、港企、港校、港府多主體參與，人、財、物、數(shù)全要素跨境流動，研發(fā)設計、生產(chǎn)加工、分銷服務全產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈合作，市轄區(qū)、功能區(qū)全域協(xié)同，深港合作的內(nèi)涵無論在深度、廣度上都有了質(zhì)的飛躍?！肚昂？傄?guī)》與時俱進，提出了“深港融合”概念，為前海賦予了“深港深度融合發(fā)展引領區(qū)”的新定位，明確了吸引集聚港人、港企、港資等具體目標，并在深港規(guī)則機制銜接、基礎設施聯(lián)通、民生領域融通等多方面提出了任務及項目。這是國家以前海作為支點，支持香港更好融入國家發(fā)展大局的重要安排。
制度創(chuàng)新方面，“改革試驗”既是前海的基因，也是前海被稱為“特區(qū)中的特區(qū)”的關鍵所在?！肚昂？傄?guī)》在發(fā)展基礎上肯定了前海改革創(chuàng)新的成果，也從科創(chuàng)領域關鍵環(huán)節(jié)、國際高標準規(guī)則銜接、區(qū)域治理模式等方面賦予了前海新的使命及任務。例如，要求前海在現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展、科技管理體制等領域打造一批首創(chuàng)性、標志性改革品牌；在投資便利、貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、資金流動、人員流動、運輸往來、數(shù)據(jù)流動等領域形成與國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的銜接，以高水平對外開放帶動高質(zhì)量發(fā)展；在區(qū)域管理和社會治理體制機制創(chuàng)新上，專章專節(jié)部署各層級各主體參與路徑。
安排部署三套體系
《前海總規(guī)》立足產(chǎn)業(yè)、空間、管理體制機制，系統(tǒng)化部署了3套符合前海實際、順應深港合作所向、具有引領示范作用的體系。
一是部署一套現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。前海的基本定位是“深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)”，2010版《前?？傄?guī)》及后續(xù)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃基本形成了金融業(yè)、物流業(yè)、科技服務業(yè)、專業(yè)服務業(yè)等為主的現(xiàn)代服務業(yè)體系。前海擴區(qū)后，新增了寶中、會展及海洋新城、空港等片區(qū)，產(chǎn)業(yè)要素更為齊備?；诖?，《前?？傄?guī)》明確了前海以現(xiàn)代服務業(yè)為引領、以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)為支撐的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，重點發(fā)展金融業(yè)、會展業(yè)和商貿(mào)物流、科技服務業(yè)、專業(yè)服務業(yè)、新型國際貿(mào)易、現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)等六大類現(xiàn)代服務業(yè)，以及以先進制造業(yè)為主體的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)?！肚昂？傄?guī)》制定的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系體現(xiàn)出3個匹配，一是產(chǎn)業(yè)體系與前海擴區(qū)后的依托要素相匹配，例如依托海洋新城發(fā)展現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)，依托國際會展中心發(fā)展會展業(yè)，依托福海、沙井等工業(yè)片區(qū)發(fā)展先進制造業(yè)；二是產(chǎn)業(yè)體系與香港產(chǎn)業(yè)所長和所向相匹配，例如發(fā)揮香港專業(yè)服務業(yè)優(yōu)勢，深港兩地做大做強法律服務、建筑及相關工程領域服務業(yè)、會計咨詢等專業(yè)服務業(yè)，深港共同發(fā)展數(shù)字貿(mào)易、離岸貿(mào)易等新型國際貿(mào)易；三是產(chǎn)業(yè)體系與粵港澳大灣區(qū)及深圳產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相匹配，例如對應深圳“20+8”產(chǎn)業(yè)集群，前海重點發(fā)展智能機器人、工業(yè)母機、深地深海等12個領域。
二是部署一套空間體系?！肚昂？傄?guī)》提出了3個層級的空間布局體系。宏觀層面，按照陸海統(tǒng)籌、協(xié)同聯(lián)動發(fā)展的總體思路，提出了“一心一帶”的空間結(jié)構(gòu)，即打造繼羅湖、福田、南山之后的深圳4.0版城市新中心，依托68公里的海岸線、600余平方公里的海域打造“全面向?！钡木G色活力海岸帶。中觀層面，布局“雙港五區(qū)”，“雙港”即深圳國際航空樞紐港、國際航運樞紐港，“五區(qū)”包括蛇口及大小南山、桂灣前灣及媽灣、寶中及大鏟灣、機場及周邊、會展新城及海洋新城五大片區(qū)。微觀層面，突出了以產(chǎn)業(yè)為核心的組團化布局思路，全域規(guī)劃了16個產(chǎn)業(yè)組團，形成了前海范圍內(nèi)各片區(qū)差異化、精細化、特色化的產(chǎn)業(yè)空間布局。值得關注的是，前海打開了粵港澳大灣區(qū)“黃金內(nèi)灣”的一個扇面，未來以跨海通道為核心的空間引領格局及以產(chǎn)業(yè)協(xié)作為抓手的腹地聯(lián)動空間，可以北聯(lián)東莞濱海灣、廣州南沙，中聯(lián)珠海、中山等珠江西岸城市，南接香港北部都會區(qū)。這套空間體系是對粵港澳大灣區(qū)“黃金內(nèi)灣”的一次空間重塑。
三是部署一套管理體制機制。前海合作區(qū)自設立以來即創(chuàng)新采用了“法定機構(gòu)”模式的管理體制機制?！肚昂７桨浮诽岢銮昂Ｒ剿鹘?jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離的管理體制機制改革要求，管理體制機制改革部署也成為《前?？傄?guī)》的落實要點和重要內(nèi)容之一。例如，《前?？傄?guī)》提出明確行政區(qū)和經(jīng)濟區(qū)職責分工、加大事權下放力度、深化合作區(qū)管理機構(gòu)改革、完善社會治理格局、構(gòu)建多元化糾紛解決體系等。前海在管理體制機制的探索創(chuàng)新上，未來將圍繞“統(tǒng)分優(yōu)放協(xié)”開展。其中，“統(tǒng)”主要涉及深圳市對前海合作區(qū)黨工委、前海管理局的重大決策與人事的統(tǒng)籌安排，“分”主要涉及前海與市直部門、寶安區(qū)、南山區(qū)的權責劃分，“優(yōu)”主要涉及前海的專列統(tǒng)計、財政體制機制，“放”主要涉及廣東省、深圳市對前海的授權事項清單，“協(xié)”主要涉及前海與粵港澳大灣區(qū)重大發(fā)展平臺間、前海與寶安南山等市轄區(qū)間的協(xié)同聯(lián)動機制。新時期，國家正研究及引導新一輪的開發(fā)區(qū)、功能區(qū)管理體制機制優(yōu)化升級，前海在管理體制機制方面的探索創(chuàng)新將在我國探索區(qū)域治理新模式中發(fā)揮重要作用。
【曲建：綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）副院長兼前海分院院長；時鯤：綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）區(qū)域發(fā)展規(guī)劃二所所長；張哲韜：綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）區(qū)域發(fā)展規(guī)劃二所研究員】