提升政府財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量 實(shí)現(xiàn)財(cái)政治理能力現(xiàn)代化

　日期：2023-09-05   來源：深圳特區(qū)報(bào)

　　■ 成放晴　蘇洋

　　提 要

　　政府績(jī)效管理的目標(biāo)就是要降低運(yùn)行成本，花更少的錢辦更多的事。這就要求政府在選擇提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式上，按照成本效益的原則來決策。編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告可以準(zhǔn)確核算出政府各部門、各業(yè)務(wù)活動(dòng)的成本與費(fèi)用，促使政府采用更經(jīng)濟(jì)的方法提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，降低政府運(yùn)行成本，提升運(yùn)行效率。

　　政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編報(bào)質(zhì)量直接影響著財(cái)政金融等國家政策的有效落實(shí)，是防范經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。影響政府財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量的因素包括編報(bào)組織管理、政府會(huì)計(jì)核算情況、成本會(huì)計(jì)推行進(jìn)程、政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)公開、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)控管理、預(yù)算績(jī)效改革以及政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型等，需針對(duì)各項(xiàng)因素的影響機(jī)制制定關(guān)鍵性措施，進(jìn)一步促進(jìn)業(yè)財(cái)融合，提升政府財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)編報(bào)質(zhì)量。

　　提升政府財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量的意義

　　推進(jìn)財(cái)政治理能力現(xiàn)代化

　　一是有利于提高公共財(cái)政管理水平。建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，對(duì)盡早發(fā)現(xiàn)政府財(cái)政管理中的漏洞具有顯著的意義，也可以就此形成倒逼機(jī)制，從而有助于政府完善財(cái)政管理的漏洞。二是有利于識(shí)別政府政策長(zhǎng)期成本。通過編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告強(qiáng)化政府資產(chǎn)負(fù)債管理，不僅可以摸清國家的家底，提高“國家財(cái)富”管理的透明度，而且能夠?qū)⒅卸唐诮?jīng)濟(jì)政策的長(zhǎng)期成本顯性化。三是有利于提高財(cái)政透明度。加快推行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革，爭(zhēng)取盡早向社會(huì)公眾公布反映政府財(cái)務(wù)狀況的信息，進(jìn)一步提高財(cái)政透明度，以保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。四是有利于提升國際公共財(cái)政管理話語權(quán)。從國際上看，編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告已成為國際公共財(cái)政管理發(fā)展的方向。我國作為世界靠前的經(jīng)濟(jì)體，必須加快推進(jìn)改革，盡快編制出全面反映政府財(cái)務(wù)狀況的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，增強(qiáng)我國在國際公共財(cái)政管理領(lǐng)域的話語權(quán)。

　　防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　提高政府財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量有利于防范化解財(cái)政重大風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)，并與金融風(fēng)險(xiǎn)相互轉(zhuǎn)化，若防控不力，易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革，能夠全面反映政府當(dāng)前及今后一段時(shí)期的財(cái)政能力和財(cái)政責(zé)任，可為研判財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行走勢(shì)、合理配置政府資源、科學(xué)安排財(cái)政收支提供信息支持，是防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要機(jī)制保障。提高政府財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量還有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。財(cái)政可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)國家財(cái)政狀況良好的重要特征，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是要防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。有效識(shí)別財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度，僅靠分析收付實(shí)現(xiàn)制下的財(cái)政收支報(bào)表還無法做到，需要通過建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，編制出反映政府財(cái)政能力和財(cái)政責(zé)任的資產(chǎn)負(fù)債表，以此來監(jiān)控政府債務(wù)，評(píng)估政府償債能力，實(shí)現(xiàn)財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

　　支撐政府績(jī)效管理

　　政府績(jī)效管理的目標(biāo)就是要降低運(yùn)行成本，花更少的錢辦更多的事。這就要求政府在選擇提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式上，按照成本效益的原則來決策。編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告可以準(zhǔn)確核算出政府各部門、各業(yè)務(wù)活動(dòng)的成本與費(fèi)用，促使政府采用更經(jīng)濟(jì)的方法提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，降低政府運(yùn)行成本，提升運(yùn)行效率。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告與我國傳統(tǒng)的收付實(shí)現(xiàn)制政府決算報(bào)告有一個(gè)很大的差異，就是可以準(zhǔn)確計(jì)量各種政府活動(dòng)的真實(shí)成本和產(chǎn)出效益，通過技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)科學(xué)制定績(jī)效規(guī)劃和目標(biāo)、降低政府運(yùn)行成本、提高財(cái)政資源使用效率等管理目標(biāo)，在實(shí)際工作中具有不可替代的作用。

　　提升財(cái)政數(shù)據(jù)治理能力和治理水平

　　隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展和政府治理改革進(jìn)程的不斷深入，各級(jí)政府部門愈加重視地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)特別是政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息，以進(jìn)一步提升對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的分析和預(yù)測(cè)能力。預(yù)測(cè)成效取決于獲取相關(guān)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和完整性，而政府財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量也就成為數(shù)據(jù)鏈條中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。通過編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告、構(gòu)建系統(tǒng)完備的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度體系，能夠?yàn)轭A(yù)算管理一體化，以及智慧財(cái)政的建設(shè)提供高質(zhì)量財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，保障智慧財(cái)政平臺(tái)建設(shè)的底層數(shù)據(jù)架構(gòu)的安全性和真實(shí)性，推進(jìn)財(cái)政財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)在財(cái)政管理中的分析應(yīng)用價(jià)值。

　　提升政府財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量的關(guān)鍵措施

　　強(qiáng)化組織管理

　　完善財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)制度，建議研究提升制度層級(jí)，立法內(nèi)容應(yīng)覆蓋編報(bào)工作全鏈條，及時(shí)完善財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)制度。

　　壓實(shí)部門單位財(cái)務(wù)報(bào)告工作的主體責(zé)任，強(qiáng)化單位主體責(zé)任，將編制責(zé)任分解到各基層單位，確保各預(yù)算單位對(duì)編制報(bào)告結(jié)果負(fù)責(zé)，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人“一崗雙責(zé)”。加強(qiáng)財(cái)政部門的組織指導(dǎo)，要統(tǒng)籌部署各部門單位的政府財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)工作，同時(shí)對(duì)于相關(guān)的問題和困難要給予指導(dǎo)，幫助相關(guān)財(cái)務(wù)人員快速掌握編報(bào)方法。健全財(cái)務(wù)報(bào)告的審計(jì)與監(jiān)督機(jī)制，建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)鑒證制度。完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告的信息披露制度。

　　完善政府會(huì)計(jì)核算體系建設(shè)

　　完善相關(guān)政策法規(guī)。一是確立政府財(cái)務(wù)報(bào)告立法。目前政府財(cái)務(wù)報(bào)告有關(guān)的三個(gè)制度——《政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制方法》《政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南》《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南》，均系財(cái)政部出臺(tái)，尚未上位到立法階段。二是進(jìn)一步出臺(tái)特定行業(yè)或者特定業(yè)務(wù)相關(guān)的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度及解釋，如權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)下政府收入、費(fèi)用、資產(chǎn)等會(huì)計(jì)核算具體準(zhǔn)則制度或解釋。三是進(jìn)一步完善政府會(huì)計(jì)應(yīng)用指南等操作性規(guī)定。四是陸續(xù)出臺(tái)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度體系中的配套政策。五是對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制相關(guān)的辦法及指南結(jié)合最新修訂后的財(cái)政總會(huì)計(jì)制度進(jìn)行修訂并印發(fā)。

　　加快推行獨(dú)立的成本會(huì)計(jì)體系

　　成本會(huì)計(jì)涉及政府各項(xiàng)工作的成本方面，負(fù)責(zé)對(duì)政府提供的商品或服務(wù)的成本信息進(jìn)行披露，同時(shí)為預(yù)算會(huì)計(jì)中預(yù)算審批標(biāo)準(zhǔn)的制定提供基礎(chǔ)和借鑒。那些已經(jīng)成功引入并實(shí)施了政府成本會(huì)計(jì)的國家，大都有這樣一個(gè)共性：頒布實(shí)施相關(guān)法律法規(guī)及各類規(guī)章制度，通過立法層面為成本會(huì)計(jì)提供土壤。目前，基于基本指引，我國相繼制定了高校、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位成本核算的具體指南，積極指導(dǎo)相關(guān)單位的成本核算。應(yīng)進(jìn)一步制定相關(guān)法律和規(guī)章制度，除了在立法層面為成本會(huì)計(jì)提供安全保障外，制定有針對(duì)性的成本會(huì)計(jì)準(zhǔn)則也是保證其順利實(shí)施的必要一環(huán)。

　　完善審計(jì)公開制度建設(shè)

　　建立健全我國政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)制度框架和實(shí)施體系。分階段對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)總體目標(biāo)和當(dāng)前具體目標(biāo)進(jìn)行合理定位，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)制度體系與政府會(huì)計(jì)和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革建設(shè)進(jìn)程協(xié)調(diào)統(tǒng)一。明確財(cái)政部門、審計(jì)部門、財(cái)務(wù)報(bào)告編制部門對(duì)于審計(jì)的職責(zé)分工、主體責(zé)任，建立協(xié)同機(jī)制，以統(tǒng)一的審計(jì)方案、統(tǒng)一的質(zhì)量要求、統(tǒng)一的時(shí)間要求完成國家審計(jì)。加快財(cái)務(wù)報(bào)告公開制度的研究出臺(tái)。政府財(cái)務(wù)報(bào)告披露的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，便于報(bào)告使用者充分了解政府當(dāng)前的營(yíng)運(yùn)能力與償債能力，及時(shí)對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷。

　　加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)

　　行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)會(huì)計(jì)組織建設(shè)，配備專業(yè)能力勝任的會(huì)計(jì)人員，形成內(nèi)部會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置合理、權(quán)責(zé)明確劃分、不相容崗位分離、崗位相互制約的完善的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度。完善管理會(huì)計(jì)應(yīng)用保障財(cái)務(wù)信息質(zhì)量。推進(jìn)管理會(huì)計(jì)在行政事業(yè)單位中的應(yīng)用與普及，可以整合財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)信息，滿足領(lǐng)導(dǎo)層決策分析等需要，確保資金合理使用，提高資金的利用效率，最大化利用國有資源。健全信息溝通機(jī)制促進(jìn)財(cái)務(wù)報(bào)告的分析和使用，搭建全面完善的信息溝通渠道，確保單位內(nèi)部信息有效共享。

　　強(qiáng)化與預(yù)算績(jī)效管理的銜接

　　加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告與預(yù)算績(jī)效管理的制度銜接。在兩者的政策設(shè)計(jì)上，增加運(yùn)用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)報(bào)告來開展績(jī)效評(píng)價(jià)的具體要求。比如在權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的整體政策和細(xì)分指南中，應(yīng)進(jìn)一步明確使用財(cái)務(wù)報(bào)告來分析資金使用績(jī)效的原則、方法，并將績(jī)效分析納入財(cái)務(wù)分析指標(biāo)體系之中。深化政府財(cái)務(wù)報(bào)告與預(yù)算績(jī)效管理的指標(biāo)銜接。無論是財(cái)務(wù)分析指標(biāo)還是預(yù)算績(jī)效指標(biāo)，都是推動(dòng)績(jī)效問責(zé)的重要基礎(chǔ)。拓展政府財(cái)務(wù)報(bào)告與預(yù)算績(jī)效管理的應(yīng)用銜接。對(duì)于政府財(cái)務(wù)報(bào)告而言，以更加直觀且具體的形式來展示績(jī)效評(píng)價(jià)所需要的相關(guān)信息，是其進(jìn)一步發(fā)展的主要方向。

　　數(shù)字賦能拓展政府財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)用空間

　　政府財(cái)務(wù)數(shù)字化改革是建設(shè)數(shù)字政府的重要組成部分，符合數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。長(zhǎng)期以來，政府財(cái)務(wù)數(shù)字化改革滯后于數(shù)字政府的建設(shè)。近些年，在深化預(yù)算管理制度改革的背景下，各級(jí)政府應(yīng)以財(cái)政預(yù)算管理一體化建設(shè)推廣實(shí)施為契機(jī)，推動(dòng)各部門、各單位財(cái)務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展。一是要變革政府財(cái)務(wù)管理理念，以創(chuàng)造公共價(jià)值為目標(biāo)。二是要主動(dòng)運(yùn)用大智移云物區(qū)技術(shù)，推動(dòng)政府財(cái)務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。三是要修訂行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則與內(nèi)控規(guī)范，為數(shù)字化建設(shè)奠定法治基礎(chǔ)。四是要對(duì)接財(cái)政預(yù)算管理一體化，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與財(cái)務(wù)管理一體化。五是要加快行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

　　（成放晴：深圳市會(huì)計(jì)協(xié)會(huì)榮譽(yù)會(huì)長(zhǎng)；蘇洋：深圳市會(huì)計(jì)協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)）

　　【本文是深圳市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（SZ2022B046）的階段性成果】