席鵬輝：以健全現代預算制度推動更好發揮政府作用
日期：2023-02-06 來源：中國社會科學網
編者按：為深入學習貫徹、闡釋解讀黨的二十大精神，中國社會科學院團委、中國社會科學網聯合開設【社科青年說·黨的二十大精神筆談】欄目，邀請青年專家學者，結合自身理論和學術優勢，聚焦黨的二十大報告提出的新觀點、新論斷、新思想，聚焦事關黨和國家事業全局和長遠發展的重大理論和現實問題，進行系統化、學理化闡釋。
席鵬輝，中國社會科學院財經戰略研究院副研究員，主要研究方向是財稅理論與政策。在《經濟研究》《世界經濟》《中國工業經濟》《財貿經濟》等發表文章多篇。主持國家自然科學基金面上和青年項目各一項，曾獲第三屆中國洪銀興經濟學獎，中國社會科學院優秀對策信息獎三等獎，第七屆鄧子基財經學術論文獎，第七次全國優秀財政理論研究成果二等獎。
黨的二十大報告指出，構建高水平社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。政府預算全面準確地反映政府收支經濟活動，現代預算制度的建立健全，事關國家治理體系和治理能力的現代化，是更好發揮政府作用的關鍵和基礎。在高質量發展階段，必須以現代預算制度為主要支撐建構現代財政制度，才能更好地發揮政府作用，實現市場經濟效率，推動社會公平和共同富裕。
構建高水平社會主義市場經濟體制對政府作用提出了更高要求
當前我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。高水平社會主義市場經濟體制的構建必須以解決這一主要矛盾為根本目標。一方面，我國是發展中國家，仍處于社會主義初級階段，發展仍是黨執政興國的第一要務，也是解決各類問題的關鍵。全面建成社會主義現代化強國的總體目標中，經濟實力、綜合國力以及人均國內生產總值的邁升仍然是新發展階段需要直面的重要挑戰，沒有堅實的物質技術基礎，不可能全面建成社會主義現代化強國。另一方面，經濟發展不能也不可能重走粗放式道路，完整、準確、全面貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，實現經濟高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，這是由當前我國社會的主要矛盾所決定的。在這一時期，既要解決發展難題，又要實現發展的高質量，這對政府作用提出了更高的要求，在這一過程中，政府必須充分尊重市場規律和力量，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，在此基礎之上，準確地發揮和實現政府作用，著重解決不平衡不充分的發展問題。
健全現代預算制度，持續提升政府治理效能
健全現代預算制度對于更好地發揮政府作用、推動國家治理體系和治理能力現代化具有基礎性的意義。
第一，現代預算制度為轉變政府職能提供制度保障。在市場經濟逐步建立和發展過程中，政府活動存在不同程度的越位、缺位現象，這是政府職能未得到根本轉變的體現。現代預算制度能夠全面準確地反映政府所有經濟活動，能夠很好地揭示政府職能定位和主要目標，政府活動的全部內容和邊界完全在現代預算之中得到體現，這為認識和轉變政府職能提供了基礎制度環境。
第二，現代預算制度是更好發揮政府作用的實現工具。現代財政制度的一個重要特征是彌補市場失靈，適應市場經濟的發展。高水平社會主義市場經濟體制要求市場在資源配置中發揮決定性作用，政府主要出現在市場失效領域，這是政府活動和實現有為政府的基本準則，政府活動范圍和內容受到市場經濟活動的決定和約束。具體體現在收支層面，即政府的收入規模水平和組成結構，財政支出規模和區域特征等，都是由市場能力和意愿所決定的。因此，現代預算制度需要精準真實地反映社會公眾對政府收支活動范圍的基本需求，這是更好發揮政府作用、實現有為政府的前提條件。
第三，現代預算制度讓政府活動受到充分監督和約束。一方面，現代預算制度由人大立法機構批準同意實施，集中反映了社會公眾的意愿和需求，政府收支活動受到社會公眾的監督和約束；另一方面，在財政信息充分公開和現代預算制度完全透明的背景下，廣大社會公眾能夠通過媒體或者其他工具直接全方位地監督和約束財政收支行為。
健全現代預算制度，始終堅持以人民為中心
高水平社會主義市場經濟體制發展的根本出發點是為了增進人民福祉。健全現代預算制度應始終堅持以人民為中心。
第一，堅決推進人大立法機構對政府預算的決定性。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，各級人大都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。人大立法機構對政府預算的規模、結構以及變化特征應具有根本決定性，這一決定性不僅要體現在預算編制過程中，還包括對政府及各部門預算的審查、監督等預算執行的全過程。
第二，政府預算收支活動準確反映社會公眾的基本需求。長期以來，在相對有限的財政資源約束下，我國財政支出結構存在“重建設”支出導向，隨著我國經濟發展水平的逐步提高和社會主要矛盾的轉變，這一支出結構導向難以適應市場經濟和社會公眾的基本需求。政府預算收支活動應當準確地反映出社會公眾的基本需求，貫徹以人民為中心的發展思想。一方面，社會保障、醫療衛生、教育、環境保護等民生服務支出的水平仍有進一步提升的空間，財政支出應著重向這些民生支出傾斜，有力地保障人民的生存權和發展權；另一方面，應當不斷優化稅制結構，進一步提高直接稅比重，減輕企業等市場主體稅費負擔，為實現共同富裕提供稅收制度保障。
第三，社會公眾能夠暢通無阻地監督約束政府財政收支行為。現代預算制度是社會公眾監督和約束政府行為的最重要工具，應當做到全面規范和公開透明。全面規范的現代預算制度要求政府及其部門的所有收支活動應當在預算中得到完整體現；公開透明的現代預算制度則要求預算能夠全部呈現在社會公眾面前，接受社會公眾的監督和約束。
健全現代預算制度，完善跨年度平衡預算與國有資本經營預算
長期以來，我國實行年度平衡預算，推動了各級政府的財政收支平衡。然而，在年度預算平衡準則下，各級政府的收支活動呈現出剛性特征，導致了收支組織過程中的“過頭稅”“突擊花錢”等明顯不符合現代預算制度精神的收支現象，這些現象不僅容易加重經濟下行中企業或者個人等市場主體的稅費負擔，甚至可能對積極財政政策的加力提效形成梗阻。為了適應不可避免的經濟周期變化，應加快完善跨年度平衡預算，著重破解年度收支剛性特征，減少困難年度的收入組織壓力和一些無謂支出安排，提高政府收支活動的科學性和規范性。
國有資本經營預算規模直接決定了社會公眾和政府部門對國有企業的監督范圍和強弱程度，我國龐大的國有經濟規模對現代國資預算管理也提出了更高的要求。一是加快建立金融國有資本經營預算。2018年中共中央、國務院印發《關于完善國有金融資本管理的指導意見》，明確提出落實國有金融資本經營預算管理制度。一方面，國有金融機構的利潤上繳比例應當盡快確定，這不僅有助于規范國家與國有金融機構的分配關系，也能夠為當前財政“緊平衡”形勢下各級財政實現財力增長提供穩定的機制。另一方面，應嘗試并完成國有金融資本經營預算與國有資本經營預算的融合管理。無論是財政部作為出資人的國有金融資本，還是國資委履行出資人職責的其他國有資本，其實質均是政府作為資本所有者身份依法取得的收益，這部分收益與政府作為行政管理者身份取得的稅收或非稅收入存在本質性的差異，這部分收益應集中體現在國有資本經營預算中，以完整、真實地反映出政府作為資本所有者身份的合法權益收入，并接受社會公眾的監督。二是在不影響國企保值增值的前提下，國企利潤提取比例仍有進一步提升的空間。黨的十八屆三中全會提出，“提高國有資本收益上繳公共財政比例，二〇二〇年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”，這一要求是由國有資產所有權屬性所決定的，國有資產屬于人民，對比世界各國國企利潤上繳情況，我國國企收益上繳比例仍存在進一步提升的空間，用于助力民生保障和改善。