從國家建設視角理解現行憲法
日期：2022-08-24 來源：中國社會科學網
憲法學的研究，往往從憲法概念的界定出發，同時圍繞著成文憲法展開；但“橫看成嶺側成峰，遠近高低各不同”，對同一部憲法，基于不同的研究視角，也可能得出不同的結論。憲法是公民基本權利的集中載明和權威宣示，憲法中關于國家機構的規定，是為了更好地保障公民的基本權利，這是從權利視角對憲法的解讀；保障公民基本權利，需要法的可訴性，無救濟則無權利，因此，司法權必須在一國憲法體系中具有重要地位，這是從司法權視角對憲法的解讀。上述不同視角也反映了現代憲法設計的某些特點。本文擬以我國現行憲法為例，提出理解成文憲法的另一個視角——國家建設，并以此來就現行憲法中的部分內容給出嘗試性的方法論理解。
成文憲法與國家建設
國家建設原本為政治學概念，大致討論范圍主要集中在主權、構建有效的國家治理制度、提升國家能力、促進國家認同等層面。其核心含義，在于鞏固現代國家這個政治共同體。蘇力關于古典中國的憲制研究，以及其從工農聯盟、現代化角度的當代憲制研究，從某種意義上也可以視為一種國家建設意義上的憲法學研究。不過蘇力更多的是從與憲法文本對立的政治實踐角度來理解國家建設，所分析的文本也多集中于政治史材料，對現行憲法關注不多。
但在現代國家，成文憲法作為一國治國安邦的總章程、作為根本大法，不可能在其憲法文本中對那些直接制約甚至規定著本國政治共同體穩定程度的空間、族裔、人口因素，以及必須以一國基本政治法律制度來應對的重大、長期、根本問題熟視無睹。相反，它需要將本國人民對于這些重大問題的政治共識，以制憲權的方式，記載于憲法之中，并經由這種特定記載，來塑造和強化一代代人民對這些重大政治命題的基本認知以及對于政治共同體鞏固的憲法忠誠義務。以現行憲法為例，其序言、國家機構、行政區劃等相關內容，即可從制憲權彰顯、國家治理的制度供給、國家建設的空間維度等國家建設層面進行解讀。
現行憲法的國家建設意涵
首先是憲法序言。學界關于憲法序言的討論，以往多集中于憲法序言的法律效力、司法屬性等方面，晚近也有一些學者關注到社會主義國家憲法序言歷史敘事、時間議程設置的獨特性。現行憲法的序言，是對近代以來“中國人民為國家獨立、民族解放和民主自由”的國家建設歷史的記載，是對新中國成立以來國家建設經驗得失的總結，更彰顯了面向未來的國家建設目標。
“一九四九年，以毛澤東主席為領袖的中國共產黨領導中國各族人民，在經歷了長期的艱難曲折的武裝斗爭和其他形式的斗爭以后，終于推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統治，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國。從此，中國人民掌握了國家的權力，成為國家的主人”。這一段是以國家根本大法的方式，來回答現代中國從哪里來、以什么樣的方式形成等中國國家建設的本源性命題。而現行憲法序言第一段從“中國是世界上歷史最悠久的國家之一。中國各族人民共同創造了光輝燦爛的文化，具有光榮的革命傳統”開篇，闡明中國作為“統一的多民族國家”、在近代之所以沒有分崩離析的“歷史中國”根基。序言第六段，記載的則是新中國成立后國家建設的諸多大事與成就；序言第七段到第十二段，則主要聚焦于國家任務和實現國家任務的相關保證條件。八二憲法制定的一個很重要的原因，即是原來的七八憲法“由于當時歷史條件的限制和從那時以來情況的巨大變化，許多地方已經很不適應當前政治經濟社會和人民對于建設現代化國家的需要”；因此，必須“充分調動一切積極因素，發揮社會主義制度的優越性，加速四個現代化建設事業的發展，需要對憲法作比較系統的修改”；所以，在序言的第十段，規定了愛國統一戰線、第十一段規定了社會主義國家的民族政策、第十二段規定了獨立自主的外交政策，正是八二憲法旨在調動一切積極因素，為社會主義現代化建設提供一個團結、和諧、安定的國內外環境。
其次是國家機構條款。我們經常說“憲法是一張寫著人民權利的紙”，制定憲法的目的是維護公民基本權利；但只有以國家根本大法的形式，對國家機構進行規范與制約，確保國家機構和國家權力既高效運轉又不至于損害到人民權利，是現代國家通過憲法進行國家建設必須考慮的重點內容；甚至可以說，國家機構條款，實際上發揮著國家建設的制度供給功能。
以現行憲法為例，國家機構條款，就條款數量而言，占了半數以上；且根據彭真、王漢斌等現行憲法起草的負責者、親歷者的年譜與回憶文本，當時的爭議重點，很多也在國家機構條款的表述方面，時任憲法修改委員會副主任彭真所作的《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》即指出，“草案對國家機構作了許多重要的新規定”。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，如何堅持和完善人民代表大會制度、發揮全國人大作為最高國家權力機關的作用，對于我國國家權力運行至關重要；因此，現行憲法規定“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”；全國人大常委會有權“制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”、有權“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”；另外，現行憲法還賦予了全國人大常委會在全國人大閉會期間行使審查和批準計劃、預算調整、任免決定權等。同時，現行憲法還就國家主席、國務院、中央軍事委員會等國家機構進行了詳細規定；2018年修憲時，在國家機構部分又增加了“監察委員會”作為第七節。從某種意義上講，正是因為憲法作為國家根本大法的這種國家建設功能屬性，關于國家機構的規定才成為成文憲法的主要內容，甚至如蔡定劍所指出的“憲法可以沒有序言、總綱，甚至可以不規定公民的基本權利和義務，但不能不規定國家機構”。
再次是國家結構形式條款。在關于一國中央與地方關系的眾多術語中，國家結構形式似乎不夠時髦，但國家結構形式這樣一個典型的馬克思主義憲法學的術語，實際上相比于中央地方關系、地方自治、地方制度、縱向分權等關涉一國中央地方關系的概念，更能體現社會主義的統一多民族大國國家建設的重要性所在。成文憲法中國家結構形式條款，體現的正是國家建設的空間維度。
以行政區劃條款為例。一國的行政區劃，表面上看是一個技術問題，但實際上，恰恰體現的是主權國家對于其內部國家整合的政治努力。對于一個多民族大國來說，如何確立、鞏固多民族國家內部不同民族的公民對其所屬國家的認同，也是其國家建設中必須要考慮和面對的重大主題。因此，在多民族國家，關于民族事務處理方面的憲法制度安排，也不僅僅屬于少數民族權利保護、特殊地方制度層面的范疇，而需要從國家建設的高度加以把握。在現行憲法中，涉及民族的條款接近五分之一，這是我國是一個統一的多民族國家的基本國情在憲法中的典型體現；但我們必須意識到，統一是基本前提，多民族是具體特點；對于憲法中關于民族區域自治制度的理解，同樣需要放在這個基本前提之下；民族區域自治，也絕對不能被簡化為“民族自治”，而是既包含了民族因素，也包含了區域因素。而現行憲法中序言單列一段的臺灣問題、第三十一條的特別行政區制度、第一百一十一條的基層群眾自治制度等內容，同樣也是國家建設空間維度的體現；臺灣問題被單獨列出，正如強世功所指出的，其“不僅是一個政治事件，也是一個思想事件，不僅涉及統一與分裂的內政問題和中國崛起與世界格局的國際問題，也涉及中華文明能否在未來復興的人類前途問題”，是關系到“實現中華民族偉大復興”的符號性事件；在憲法文本安排中，特別行政區制度緊隨行政區劃之后，體現的也正是特別行政區制度的這種國家結構形式的制度屬性；而基層群眾自治制度，在城鎮化的大背景下，則可能必須要思考如何面對社區的命題。
國家建設視角的意義與限度
國家建設，除了剛性的治理體系完善與國家結構整合，還需要關注政治共同體成員對政治共同體認同的柔性一面。憲法中關于國家歷史、國家目標的敘事，對于公民基本權利的規定，以及國家象征的相關內容，實際上都承擔著國家認同塑造功能。
以國家象征條款為例，即現行憲法第四章“國旗、國歌、國徽、首都”的規定，盡管在以往的憲法學研究中關注并不算多，但如果從國家認同的視角審視，同樣具有不可或缺的意義。甚至是現行憲法中的普通話條款，憲法學界以往多從少數民族語言文字權利、方言權利保護角度進行探討，關于語言安全、語言政治的探討，多以語言學者與政治學者為主，但憲法中的普通話條款，同樣有必要從國家建設角度進行研究。在國家建設層面，憲法中的普通話條款除了強調國家通用語言的推廣和普及具有提高各族人民科學文化水平、促進各地區經濟社會交流等現實功能以外，還有一個不可忽視的功能：普通話條款本身體現了國家主權和民族尊嚴的象征符號功能。
不過必須要指出，揭示出憲法的國家建設維度，并不意味著要淡化其他視角，尤其是權利視角。同樣以上文中的普通話條款為例，國家通用語言的推廣和普及，實際上本身也是對公民受教育權、勞動權、文化權利的一種保障和彰顯。而權利保障本身，就是一個政治共同體贏得其成員政治認同的重要渠道，因此，憲法才被視為公民權利的保障書。
同時，這種國家建設的視角，也不是一種純粹的政治科學研究，必須和一國的根本制度、國體、政體結合起來。以現行憲法序言中的國家建設歷程記載為例，實際上同樣需要與社會主義制度這一中華人民共和國根本制度的視角結合起來理解：正是中國共產黨領導中國各族人民，以社會主義的方式，實現了這個近代以來飽經內憂外患的國家的舊邦新造。因此，不管是國家機構條款，還是國家結構形式條款，同樣要受社會主義制度這一我國根本制度的制約。
這種國家建設的視角，還需要與歷史的視角結合起來。歷史意味著特定的時空背景，也意味著連續性的塑造。對成文憲法條款中國家意涵的理解，及其作為一個政治共同體民族史詩的記載，都需要輔之以歷史的維度，當然，這種歷史維度，也對研究者研究素材的拓展有了更高的要求。現行憲法頒布實施40周年之際，我們也許需要一種更具政治高度的研究視野和更為開闊的憲法學研究素材意識。
（作者系西北政法大學人權研究中心教授）