以法治化賦能數字政府建設

　日期：2022-08-10   來源：中國社會科學網

2021年8月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，首次提出了“數字法治政府”這一創新性概念。2022年6月，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》，明確提出要加快完善與數字政府建設相適應的法律法規框架體系。可見，在全面推進數字政府建設的過程中，法治維度應當與技術維度深度融合、同頻共振。

推進數字政府建設的實踐要求

從目前的實踐看，政府數字化轉型中往往存在對技術賦能效用的片面強調，法治化建設對于保障數字政府變革的重要作用尚未充分發揮，由此造成了實踐發展與既有規則之間的多重張力。具體來看，推進數字政府建設需要在以下方面多加著力。

一是完善平臺系統規劃的頂層設計。數字政府變革的首要任務通常是先開發信息化業務系統、搭建數字化政務平臺，通過系統間的互通、平臺間的組合，充分釋放數據價值，彰顯治理效能。然而，在推進數字政府變革的實踐中，往往缺乏系統性、長期性的頂層設計工作，這一方面體現為數字政府變革的統籌建設體制未有效適應整體聯動協同機制的運轉，另一方面也表現在未能對數字政府所涉相關政策進行更為統一、規范的整合與完善。頂層設計的缺失尤其體現在政企合作領域，如何定位政企雙方的權利、義務邊界，面臨諸多法律挑戰。

二是統一行政服務事項的供給標準。在全事項流程、全閉環操作等政府數字化轉型的基礎上，逐漸形成了實體與虛擬雙平臺交互的政務事項整合模式。但由于實施數字政府變革的組織者與審批者間的信息不對稱，線上線下事項協同辦理尚未建立統一的目錄結構體系，即對同一件事的線上線下業務辦理標準、辦理指南、辦理流程等缺乏精準化、系統化的業務辦理目錄，導致政務服務因缺乏規范統一的供給標準而降低了服務改革的有效性。同時，不同地區數字技術發展的差異性也給政務數據的標準化帶來了難題，數據編目指南、數據存儲格式等往往不一致。

三是建立科學的政務服務考評指標要素體系。目前，不少地區缺乏將群眾滿意度引入政府改革成效考評的有效機制，也尚未形成科學系統的政府數字化轉型的評價體系。這主要體現為考評指標設置與政務服務工作脫節、考評指標要素量化程度不夠、第三方績效考評的效用略顯不足等。制定科學系統的考評指標，充分體現以人民為中心的政務服務是數字政府建設的重要方面。

四是加強數據權利保護的制度供給。在數字時代，部分掌握數字技術的企業利用在數字治理中的優勢地位而獲得海量數據，依托傳感器、定位系統、爬蟲技術等對用戶的利益訴求、情感偏好等進行精準定量分析。這種由對數字技術的壟斷而產生的對海量數據支配的權力，對于保護處于數據關系另一端的公民的“數字權利”提出了更高的要求。個人數據權利保護的制度供給不足是當前掣肘數字政府變革的重要因素之一，盡管“個人信息受法律保護”作為一項重要規定已被納入《民法典》第1034條，但其中法治元素的融入仍顯不足。尤其是以個人數據為交易內容的“灰色產業”的出現，造成公民對個人信息的控制權日漸弱化，加強對個人數據權利的保護力度構成了數字政府法治化建設的內在要求。

數字政府法治化的實踐路徑

技術終究只是助力政府數字化變革的一種工具，要實現政府治理質的提升，必然要借助規則制度來有效防范可能產生的“技術專制主義”，進而全面形成以法治原則指導技術運用、以數字工具促進依法行政的良性循環。因此，要探尋數字政府法治化的路徑，有必要從數字技術立法、政務標準構建、合作職責確定以及數據安全保護四個維度著手，全方位構建以法治化保障賦能數字政府變革的穩固體系。

一是以法治化完善“以人民為中心”的數字立法。近年來，黨中央、國務院及相關部委相繼出臺多項關于數字政府的政策文件，整體來看，這些政策從不同角度涉及數字政府發展的相關內容，但鮮有人對其進行系統化的闡述。因而，迫切需要從國家層面制定數字政府發展的總體規劃與行動戰略，明確我國數字政府變革的戰略思路、總體路徑等，為各具體領域的數字化發展提供政策指引。當然，高質量的立法需要秉持“以人民為中心”的理念，引入民主的價值取向，突出對個人數據權益的保護，在形成《網絡安全法》《數據安全法》以及《個人信息保護法》等基本法律體系的基礎上，還要加強與《突發事件應對法》中關涉數據安全風險應急的有關規定相銜接，同時也要為算法誤導輿情、數據資產維權等個性化場景提供更具操作性的規范指引。

二是以法治化推進政務服務數據的標準化制度構建。數字法治政府的建設成效不只由政府學習數字技術的意愿與能力所決定，更取決于數字技術本身的規制能力。作為政府數字技術的核心要素之一，政務數據常常因其間的割裂化以及不同地區標準間的差異性而阻滯數字政府變革的進程。因此，深入推進數字法治政府建設，應當著眼于數字技術本身，借助政務數據的標準化處理技術來實現數據要素間的持續流動。一是要搭建統一的政務大數據平臺。制定政務服務事項目錄清單并進行編碼，在遵循“統采共用”原則基礎上，規范設置數據結構標準、數據共享標準、數據存儲標準和數據治理標準，確保數字政府建設向規范化、協同化方向發展。二是要構建政務數據公開標準化體系。一方面，健全政務公開事項的標準化建設，以編制政務數據公開的標準目錄為主線，明確公開依據、公開流程、公開時限、公開方式等。另一方面，完善政務公開渠道的標準化建設，分別從線上與線下兩個維度對渠道建設、數據發布等方式進行有效規范。

三是以法治化明確數字政府實施合作治理的職責。數字技術驅動政府組織結構發生變革，也必然對治理思維的轉變產生一定影響。技術突破了長期存在的“邊界思維”，重塑并漸趨形成一種開放合作的治理思維。無論是在理論邏輯抑或實踐經驗層面，都已經表明合作治理是建設數字法治政府、推進數字政府變革的有效路徑。有鑒于此，一是將合作治理納入政府的法定職責框架。政府部門享有的權力，不僅是一種職權，更是一種責任，以法治化的方式將合作治理明確為政府機關“必須為”的特定職責，而非一種可以自主選擇的治理方式。二是厘清并明確政企間的權責關系。在解決政企雙方法律關系定位、權利義務邊界等法律問題的基礎上，采用激勵的法治運行方式來維持政企合作治理的穩定關系，譬如允許市場主體作為主要參與者參與到治理過程中就可視為一種授權性激勵。

四是以法治化加強數據安全保護的相關制度建設。數字時代是一個風險頻發的時代，特別是由數據流動所造成的各類風險，已對個人權益和國家安全造成嚴重威脅。因此，有必要強化數據安全保護的制度建設，采取分類分級的數據安全治理模式，根據數據映射關系和儲存方式精準評估敏感等級，合理確定其開放屬性，進而制定差異化的保護策略。為了確保全生命周期內數據的機密性與真實性，要在數據收集、數據處理、數據發布、數據應用、數據銷毀等各環節中構建相應防范機制。譬如在數據處理階段，要構建數據安全審查制度，不僅能夠借助智能算法來對獲取的數據進行安全審查，還能在審查程序中引入專家論證以進行專業化評估；在數據發布階段，要構建數據傳輸保護制度，根據數據應用屬性、安全等級來確定差異化數據傳輸規則，以此來選擇相應的傳輸渠道，進而保障數據傳輸過程的安全可信。

（本文系蘇州大學中國特色城鎮化研究中心、新型城鎮化與社會治理協同創新中心招標課題“整體性治理視域下城市基層‘互聯網+政務服務’運行困境與優化路徑”（22CZHB003）階段性成果）

（作者單位：蘇州大學政治與公共管理學院暨東吳智庫）