推進新時代黨內法規體系建設高質量發展

　日期：2022-04-20   來源：中國社會科學網

　　黨內法規體系不是作為一個外在的新事物被納入中國特色社會主義法治體系，它在黨的百年制度史上一直存在，也一直發揮著治國理政的重要作用。黨的十八大以來，黨內法規體系與國家法律體系同步加快建設和發展，在明確中國特色社會主義法治體系概念后，它自然成為中國特色社會主義法治體系的組成部分。

　　在慶祝中國共產黨成立100周年大會上，習近平總書記宣布“比較完善的黨內法規體系已經形成”，標志著黨內法規體系建設由此邁入高質量發展階段。完善的黨內法規體系是中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，與完備的國家法律體系銜接協調、一體發展，為推進依法治國和依規治黨有機統一，推進黨和國家治理體系和治理能力現代化提供了有力的制度依托和法治保障。推進新時代黨內法規體系建設高質量發展，必須深化黨內法規制度供給側結構性改革，加強黨內法規體系內外協調銜接，以黨的組織法典編纂為試點適時推進黨內法規法典化。

　　黨內法規體系是法治體系的有機組成部分

　　改革開放40多年來，也就是在經歷了百年黨史上的改革開放和社會主義現代化建設時期，中國特色社會主義新時代開啟至今，中國法治建設伴隨著經濟社會改革發展、思想制度創新進步大致經歷了三個階段。

　　一是改革開放初期，大致上以20世紀70年代末為起點，以市場經濟入憲為主要標志。市場經濟入憲之前，中國法治在觀念制度實踐上的主要體現是法治反對人治，民主與法治結合，以及依法治理實踐。這一階段的邏輯主要是發展社會主義民主，必須健全社會主義法制。二是市場經濟入憲之后，起自20世紀90年代初，黨的十八大之前，中國法治在觀念制度實踐上的主要體現是法治超越法制，法治與人權結合，以及依法治國實踐。這一階段的邏輯主要是市場經濟是法治經濟、規范公權和保障私權。三是新時代以來，始自黨的十八大，中國法治在觀念制度實踐上的主要體現是法治追求善治，正義與法治結合，以及全面依法治國實踐。這一階段的邏輯主要是通過法治推進治理走向善治。毫無疑問，圍繞黨和國家治理現代化展開的法治，需要更加有力的制度依托和支撐。

　　改革開放以來中國法治建設取得的重大成就之一，就是形成中國特色社會主義法律體系。以此為基礎，法治建設進入中國特色社會主義新時代。黨的十八大明確法治是治國理政的基本方式，在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，逐步成為新時代法治建設的主要目標導向。堅持和完善中國特色社會主義制度，建設中國特色社會主義法治體系，是推進黨和國家治理體系和治理能力現代化的根本要求。

　　十八屆四中全會明確提出中國特色社會主義法治體系概念，從而實現了從法律體系到法治體系的飛躍。這是一個理念和制度的雙重飛躍，這個飛躍實際上是通過黨內法規體系與國家法律體系銜接協調、一體建設實現的。黨內法規體系不是作為一個外在的新事物被納入中國特色社會主義法治體系，它在黨的百年制度史上一直存在，也一直發揮著治國理政的重要作用。黨的十八大以來，黨內法規體系與國家法律體系同步加快建設和發展，在明確中國特色社會主義法治體系概念后，它自然成為中國特色社會主義法治體系的組成部分。黨內法規是法治體系概念的有機構成，完善的黨內法規體系是中國特色社會主義法治體系的有機組成部分。

　　堅持依規治黨形成比較完善的黨內法規體系

　　習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上發表重要講話，全面闡述了中國共產黨團結帶領人民取得了不同歷史時期的偉大成就，其中第四個時期的偉大成就包括“堅持依規治黨，形成比較完善的黨內法規體系”。與十年前形成中國特色社會主義法律體系相關聯，通過近十年加快推進黨內法規建設、不斷完善黨內法規體系的不懈努力，形成了比較完善的黨內法規體系，成為中國特色社會主義制度的主體組成部分，成為中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，為全面從嚴治黨與依規管黨治黨有機結合提供了制度依循和行為規范。黨內法規體系與比較完備的國家法律體系一同，為堅持依法治國與依規治黨有機統一，推進黨和國家治理體系和治理能力現代化奠定了堅實的制度基礎。

　　一方面，總體來看，比較完善的黨內法規體系包括1部黨章，3部準則，43部條例，規定850部、辦法2034部、規則75部、細則609部。截至2021年7月1日，全黨現行有效的黨內法規3615部，其中黨中央制定的中央黨內法規211部，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的部委黨內法規163部，省、自治區、直轄市黨委制定的地方黨內法規3241部。

　　另一方面，分類來看，比較完善的黨內法規體系由黨章、黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規構成，呈現為黨章統領四大法規板塊的“1+4”形態。在十九大黨章統領下，比較完善的黨內法規體系包括現行有效的黨的組織法規153部，黨的領導法規772部，黨的自身建設法規1319部，黨的監督保障法規1370部。

　　推進全面依法治國，加快建設法治中國，必須準確定位新時代法治，系統布局新時代法治建設，通過《法治中國建設規劃》《法治政府建設綱要》《法治社會建設綱要》，形成“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的總體布局，明確依法執政與依法行政關聯一體、黨的建設與社會治理關聯一體、依規治黨與依法治國關聯一體的新時代法治關系，堅持全面從嚴治黨、依規管黨治黨，實踐依規治黨、依法執政、依法行政、依法治國一體化邏輯，進一步完善黨內法規體系，推進新時代黨內法規制度建設高質量發展。

　　　加強黨內法規體系內外銜接協調

　　100年來，為適應領導中國革命、建設和改革的需要，中國共產黨堅持思想建黨、制度治黨，不斷推進黨內法規一脈相承、與時俱進。尤其是近十年來，黨內法規建設取得歷史性成就，形成了比較完善的黨內法規體系。在新時代新征程上，圍繞中華民族偉大復興的歷史主題，適應滿足人民美好生活新期待的必備，黨和國家治理現代化的急需，應當遵循百年黨內法規建設歷史經驗，堅持以黨章為根本制度依循，深化黨內法規制度供給側結構性改革，加強黨內法規體系內外銜接協調，適時啟動黨內法規法典化進程，推進黨內法規體系建設高質量發展。

　　推進新時代黨內法規體系建設高質量發展，需要深化黨內法規制度供給側結構性改革，一是根據全面從嚴治黨與依規管黨治黨、依法治國與依規治黨、黨的建設和黨的領導有機統一的需求，全面展開黨內法規補強工作，實現6—8部準則、50—60部條例的立規任務，提升黨內法規體系的完整性和整體水平，覆蓋依規管黨治黨的各領域各方面；二是重點補強黨的領導法規板塊，密切結合黨對政治、經濟、社會、文化、生態文明、軍隊國防、外交等全面領導的現實需要，完善黨的領導法規制度體系，推進黨的領導制度化、法治化。

　　推進新時代黨內法規體系建設高質量發展，需要加強黨內法規體系內外協調銜接。一是加強黨內法規不同板塊的銜接協調，尤其要加強黨內法規與黨內規范性文件的體系化，強化黨章的統御作用和法規秩序化要求。黨的十八大以來，加強黨內法規和黨內規范性文件備案審查工作，審查地方和部門報備的黨規文件3.2萬件，發現和處理“問題文件”1400余件，有效保證了黨內法規的體系性和秩序性。二是加強黨內法規與國家法律的銜接協調，堅持“憲法至上、黨章為本”，以紀檢監察法治一體化、組織人事法治一體化、軍事國防法治一體化等為著重點，推進黨規國法一體化建設，實現黨規國法互聯互通、相輔相成，推動新時代黨規與國法同構中國法治。

　　推進新時代黨內法規體系建設高質量發展，需要推進黨內法規法典化，適時啟動黨內法規法典編纂工作。法典化是部門或領域法律規范體系化的重要途徑，也是提升黨內法規規范體系化程度的重要方式。堅持系統論思想和方法，借鑒民法典編纂的成功經驗和推進其他法律領域法典化的有效做法，明確“相對法典化”理念，選擇黨的組織法規法典化為突破口，啟動黨內法規法典編纂工作，是進一步形成更加完善的黨內法規體系的重要選擇。

　　　適時啟動黨內組織法規法典編纂工作

　　深化黨內法規體系建設，推動黨內法規體系建設高質量發展，需要適時啟動黨的組織法規法典編纂工作。深刻認識和領悟“兩個確立”的決定性意義，貫徹習近平法治思想，以習近平總書記關于堅持依規治黨、加強黨內法規建設的重要論述為指導，依據黨章以及黨的十八大以來黨的組織法規板塊建設的整體布局，對現行有效的黨的組織法規和相關重要黨內規范性文件進行系統完整的文本梳理和規范分析，并盡快啟動和有效展開黨的組織法規法典化的科學論證工作，先期做到“三個明確”。

　　一是明確組織法典編纂的根本依循。黨的制度是從黨章開始的，黨章是一切黨內法規的制度源頭，建立健全黨的制度體系，要以黨章為根本依據。以黨章為根本依循，明確黨章對黨的組織法典編纂的主導作用，確立黨的組織法典的總體框架、總分結構和內在邏輯、外部關系。黨的組織法典應當全面貫徹和落實黨章的精神和原則，尤其要充分反映和體現黨章總綱規定的根本內容，將黨的性質宗旨和指導思想、黨的基本理論路線方略、黨的重大政治主張，以及黨的建設和黨的領導的原則要求等融入黨的組織法典。

　　二是明確組織法典的基本框架結構。根據黨章總綱精神，聚焦黨章以及黨章相關法規（黨章性法規）關于黨的組織體系和組織制度的相關規定，科學界分黨的組織的主體構成要素，以及諸組織要素之間的關系，依據黨的組織的主體要素及其相互關系謀篇布局，設立總則編、中央組織編、地方組織編、基層組織編、黨組編、黨的工作機關編、黨的紀律檢查機關編、組織選舉編、機構編制編、黨的干部編、附則等十一編，以總則編為統領，確立黨的組織法典的框架體系和邏輯結構。

　　三是明確黨的組織法典的核心制度。在黨內法規制度體系中，黨章是根本，民主集中制是核心，民主集中制是黨章確立的黨的根本組織原則和制度。黨的組織法典編纂工作必須明確民主集中制在黨的組織法典中的核心地位，在系統匯聚和凝練黨內法規中有關民主集中制的規定的基礎上，在法典總則編高度概括和集成民主集中制原則和規范要求，并將民主集中制的精神實質和原則要求貫徹到整個黨的組織法典中。

　　　（作者系山東大學特聘教授、山東大學（威海）副校長）