養老保險制度改革的重要里程碑

　日期：2022-03-24   來源：中國社會科學網

　　在今年的全國兩會上，李克強總理所作的政府工作報告第三部分“2022年政府工作任務”提出“穩步實施企業職工基本養老保險全國統籌”（以下簡稱“養老保險全國統籌”）。此前，2月22日人力資源和社會保障部舉行的新聞發布會宣布，從今年1月開始養老保險實施全國統籌。作為養老保險全國統籌的“元年”，2022年注定在我國社會保障史上留下濃墨重彩的一筆。

　　養老保險制度改革的積極探索

　　養老保障制度產生與發展的歷史表明，全球各國第一支柱基本養老保險無一不是實行全國統籌的。從我國養老保險發展的歷程來看，它經歷了獨特的“自下而上”的社會保障改革進程。1991年國務院印發的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕33號），拉開了我國城鎮職工基本養老保險制度改革的序幕。該文件確定了我國養老保險在試行中由國家、企業和個人三方分責的基本原則，并提出尚未試行基本養老保險基金省級統籌的地區，要創造條件，由市、縣級統籌逐步過渡到省級統籌。1995年國務院印發的《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發〔1995〕6號），正式明確我國養老保險制度采取“社會統籌與個人賬戶相結合”的制度模式，并針對各地試點中費率參差不齊的現狀提出兩個實施辦法供地方選擇。1997年國務院印發的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔1997〕26號）在全國范圍內規定了統一費率，并再次提及統籌層次要逐步由縣級向省級過渡。2000年國務院發布的《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》（國發〔2000〕42號）和2005年國務院印發的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號）對費率和賬戶比例作出調整，決定實施做實個人賬戶試點，同時強調“在完善市級統籌的基礎上，盡快提高統籌層次，實現省級統籌”。至此，我國養老保險的主體框架基本定型并運轉至今。此后，在部委層面印發的部門規章中也曾出現類似“提高統籌層次”或“實現省級統籌”的表述，甚至2007年原勞動和社會保障部、財政部就實現省級統籌還聯合印發了《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》（勞社部發〔2007〕3號），但只是提出了“六統一”，即全省執行統一的制度和政策、統一的費率和費基、統一的計發辦法和統籌項目、統一的基金調度使用、統一的預算管理、統一的經辦業務流程。即使按照“六統一”的標準，2012年國家審計署公布的《審計結果公告》顯示也有17個省沒有達標。其實，所謂省級統籌的標準僅指在省級層面實行繳費收入與支出的統收統支，舍此無他。

　　上述社會保障制度史的回顧顯示，我國養老保險制度的發展是典型的“摸著石頭過河”改革的案例，試點從最基層起步，然后總結經驗并最終推向全國，經歷了一個自下而上、不斷試探、逐漸統一的過程。由此，繳費收支的管理“留”在基層并維持很低的統籌層次便成為選擇之一。在當時的歷史條件下，這既是改革路徑的自然結果，也可稱之為一種改革策略。

　　養老保險全國統籌是大勢所趨

　　統籌層次低下的養老保險制度，其運行質量必將存在許多瑕疵，從而容易造成制度碎片化。例如，費率費基不盡一致，待遇水平高低不平，征繳力度不均，業務流程失范，便攜性較差，制度收效各異，存在財政風險，等等。在養老保險制度改革之初，盡快擴大覆蓋面和確保養老金發放成為當務之急。在統籌層次“下沉”的制度環境下，基金核算單位與基金統籌單位合二為一，征繳的責任與發放的義務相一致，由此構成了擴大覆蓋面的強大動力，新成員的持續加入帶來源源不斷的養老保險費收入，支撐了基金的收支平衡，滿足了確保按時足額發放養老金的制度要求，為市場經濟發展作出了貢獻。于是，在經過20多年的努力探索之后，我們終于形成了一個覆蓋率超過90%、全世界覆蓋人數最多的單體養老保險制度。但是，統籌層次低下帶來的兩個最突出的問題是便攜性較差、財政風險與日俱增。一是便攜性。所謂“便攜性”，是指參保人在勞動力市場上自由流動時養老保險可隨身攜帶的方便程度。由于統籌層次以區縣為單位，當外出務工人員異地跨縣跨區流動時只能在原打工地退保，然后在新打工地重新參保，參保人養老保險權益不能連續累計計算，“便攜性損失”嚴重損害了參保人切身利益，成為影響勞動力市場自由流動的障礙。在我國養老保險剛開始試點的1995年，流動人口數量很少，僅為4758萬人，便攜性障礙的矛盾還不十分突出，但此后便迅速增加，2021年公布的第七次全國人口普查結果顯示，流動人口已高達3.76億人，統籌層次低問題亟待解決。2009年《國務院辦公廳關于轉發人力資源社會保障部財政部城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法的通知》（國辦發〔2009〕66號）初步減緩了統籌層次低下帶來的“便攜性損失”。但人口流出地和流入地“兩頭”辦理手續仍需6個月的漫長時間，且統籌基金不能完全轉移，“客戶體驗”欠佳。對此，今年的全國兩會上還有政協委員呈交提案，呼吁社保轉續應遵循“錢隨人走”原則，建議“社會統籌部分金額與繳納地解綁”。二是財政風險。由于基金核算單位層次低下，相關財政部門不得不對經濟發展水平較低、國企退休人員比較集中的地區進行一定的轉移支付。在初始階段，財政介入的規模不大，負擔并不太重。但隨著人口流動規模的擴大和異地務工人員數量的增加，人口空間分布逐漸向發達地區集聚，發達地區養老保險費收入不斷增加，而欠發達地區年輕外出務工人員持續流動，養老保險費收入也隨之流出，基金積累逐漸減少，養老保險制度收入與支出的結構性矛盾逐漸凸顯出來。發達省份的基金收入越來越多，欠發達地區的收入越來越少，開始出現收不抵支的現象。在進入21世紀第二個10年后，我國養老金收不抵支的省份越來越多。為確保養老金按時足額發放，中央和地方財政對有資金缺口省份進行轉移支付的力度逐年加大，財政負擔越來越沉重：1998年各級財政補貼基本養老保險基金僅為24億元，到2017年創下8004億元的歷史新高，實現養老保險全國統籌迫在眉睫。

　　養老保險全國統籌的前景展望

　　實行養老保險全國統籌既可平衡地區基金收支余缺，減輕財政支出壓力，也可極大提高制度運行質量，增強公平性，徹底消除勞動力流動時存在的便攜性障礙，有利于保障參保人的合法權益。為實現養老保險全國統籌，從2018年起我國實施了兩個過渡性措施。第一個是實施中央調劑制度。2018年7月首先建立起中央調劑制度，當年對當期繳費收入調劑比例為3.0%。隨后，2019年、2020年、2021年的調劑比例逐年提高，分別是3.5%、4.0%和4.5%，4年調劑跨省資金6000多億元，在相當大程度上緩解了各級財政壓力，為實現養老保險全國統籌奠定了堅實基礎。第二個過渡性措施是實現省級統籌。2019年國務院辦公廳發布的《降低社會保險費率綜合方案》（國辦發〔2019〕13號），提出加快推進企業職工基本養老保險省級統籌，明確規定2020年底前實現企業職工基本養老保險基金省級統收統支。在中央的統一安排下，經過兩年的努力，到2020年底全國如期實現了養老保險當期繳費的統收統支。隨即，2020年10月召開的黨的十九屆五中全會提出下一步“實現基本養老保險全國統籌”的目標，“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要據此重申這一改革目標。經過一年的準備，2022年1月開始實施養老保險全國統籌。全國兩會期間審議的《關于2021年中央和地方預算執行情況與2022年中央和地方預算草案的報告》對養老保險實施全國統籌的主要內容作出的概括是建立“三個機制”，即中央統一管理機制、地方財政補充養老保險基金投入長效機制、工作考核機制，其目的是有效壓實地方責任，建立全國統籌調劑資金，合理調劑地區間基金余缺。從該報告概括的全國統籌的主要內容來看，此次實行的養老保險全國統籌是一個“動態概念”，體現的是分階段實施、循序漸進、逐步向統收統支完整意義上的全國統籌進行過渡的一個“動態過程”。

　　實際上，養老保險實行全國統籌的含義是非常清晰的，其繳費資金流應實行國家層面的統籌統支。但是，如果一步到位實現全國統籌就意味著財政兜底責任的風險向上集聚，因此有必要將全國統籌“稀釋”為一個“動態過程”，“拉長”實現全國統籌的進程，分階段逐漸進行“壓力測試”，分散財政風險，夯實基金收入。從這個角度看，目前采取的按比例籌資建立“小資金池”的辦法是實行養老保險全國統籌的第一階段，其基本原則應是同時發揮中央和地方兩個積極性，建立央地財政分責兜底機制，防止財政風險向中央集聚；其具體路線圖應是在4年來實施中央調劑制度的基礎上，建立全國統籌調劑基金，從當期繳費有結余的省份按某個比例籌集資金，對當期收支有缺口的省份按某個比例撥付資金并與地方財政進行分責；其全國統籌調劑基金運行的基本規則應是實行收支兩條線，?？顚Ｓ?，單獨建賬，單獨核算。待時機成熟時，全國統籌應進入第二個階段，對當期繳費收入進行全額籌集并建立一個“大資金池”的“全國統籌調劑基金”，實行國家層面的統收統支。展望養老保險全國統籌的“多階段安排”的“動態過程”可知，這是一個十分復雜的巨大工程，既具有中國特色，又富于中國智慧。其中，第一階段的養老保險全國統籌從本質上看是中央調劑制度的“升級版本”，是我國社會保障史上的又一次“自下而上”改革的重要里程碑。

　　（作者系全國政協委員、中國社會科學院大學政府管理學院特聘教授）