新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制建設(shè)
日期：2022-03-24 來源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)
2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出走新型城鎮(zhèn)化道路以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了舉世矚目的歷史性成就。10年來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提升了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化水平，優(yōu)化了城鎮(zhèn)化空間格局，提高了城市發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)提供了有力支撐。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，它既是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的結(jié)果，又是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新征程上，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量，既是我國(guó)最大的內(nèi)需潛力和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革動(dòng)能所在，又是構(gòu)建新發(fā)展格局和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。
2021年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，已進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化區(qū)間的后期，轉(zhuǎn)向全面提升質(zhì)量的新階段。在新發(fā)展階段，加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)是提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的必然要求。從城鎮(zhèn)化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，健全城鎮(zhèn)化相關(guān)機(jī)制是發(fā)達(dá)國(guó)家提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵抓手，特別是在快速城鎮(zhèn)化的中后期，一般需要通過加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局，促進(jìn)城市和鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，還面臨一些挑戰(zhàn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡不充分的問題依然存在，城市治理體系和治理能力亟待完善提升。綜合來看，在新發(fā)展階段破解所面臨的難題，提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，需要加強(qiáng)以下四種機(jī)制建設(shè)。
不斷完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制
著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重點(diǎn)所在。要不斷健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市。一是繼續(xù)深化戶籍制度改革，放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，完善差別化落戶政策。以城市存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，以存量帶動(dòng)增量。在全面取消城區(qū)常住人口300萬以下城市落戶限制的基礎(chǔ)上，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。少數(shù)實(shí)行積分落戶政策的城市，確保統(tǒng)一將社保繳納年限和居住年限作為主要積分項(xiàng)。二是強(qiáng)化基本公共服務(wù)保障機(jī)制，全面落實(shí)居住證制度，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全面覆蓋未落戶常住人口。以推動(dòng)城市群一體化發(fā)展為抓手，探索實(shí)行城市群內(nèi)戶口通遷、居住證互認(rèn)制度。保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女以公辦學(xué)校為主接受義務(wù)教育，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其隨遷家屬納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系。加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。將非戶籍常住人口納入保障性住房體系，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障水平。三是健全城市政府提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量的激勵(lì)機(jī)制。完善“人地錢”掛鉤的財(cái)政政策，即城鎮(zhèn)建設(shè)用地年度指標(biāo)同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，財(cái)政性建設(shè)資金對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資補(bǔ)助額同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤。加快推動(dòng)公共資源由按城市行政等級(jí)配置，向按實(shí)際服務(wù)管理人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變。四是保障進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的合法權(quán)益，解決其后顧之憂。一方面，要依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)；另一方面，要完善三項(xiàng)權(quán)益的自愿有償市場(chǎng)化退出機(jī)制。五是健全促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市的保障機(jī)制，加強(qiáng)城市政府、社區(qū)、企業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人文關(guān)懷，提升他們?cè)诔鞘泄ぷ魃畹臍w屬感、安全感和幸福感。
加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化分類施策機(jī)制
新型城鎮(zhèn)化分類施策機(jī)制是新發(fā)展階段提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要舉措。充分考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、區(qū)位條件、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段等因素，因地制宜、因時(shí)制宜，建立符合實(shí)際、各具特色的推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制。一是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展看，產(chǎn)業(yè)和人口向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中是客觀規(guī)律，新型城鎮(zhèn)化分類施策是破解我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡不充分問題的必然要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（超大特大城市）新型城鎮(zhèn)化應(yīng)更側(cè)重于提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量、提升城市治理水平，破解農(nóng)民工融入城市社會(huì)的難題；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)（中小城市）新型城鎮(zhèn)化應(yīng)更側(cè)重于提升城市發(fā)展質(zhì)量、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐，解決人口聚集能力不足的問題。二是從文化和地域差異看，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)突出形態(tài)的多樣性，防止千城一面。加強(qiáng)城市歷史文化的保護(hù)傳承和現(xiàn)代文化的創(chuàng)新培育，形成各具特色的新型城鎮(zhèn)化模式，建設(shè)有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點(diǎn)的美麗新城市。三是從以人民為中心的發(fā)展思想看，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持自愿、分類、有序的原則。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“解決好人的問題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵”。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，要充分尊重農(nóng)民意愿和需求，針對(duì)進(jìn)城創(chuàng)業(yè)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、城郊農(nóng)村人口、就地城鎮(zhèn)化人口等應(yīng)建立個(gè)性化的新型城鎮(zhèn)化機(jī)制，在依法確保農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上，全面提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量，逐步妥善解決他們“半市民化”“兩棲”狀態(tài)。四是從城鎮(zhèn)化空間格局看，要建立健全大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。城市群是新型城鎮(zhèn)化的主要空間載體，都市圈是城市群的核心板塊，要分類引導(dǎo)不同地區(qū)都市圈的發(fā)展，發(fā)揮都市圈對(duì)城市群發(fā)展的引領(lǐng)作用。完善以軌道交通為骨干的都市圈交通網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，形成中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展機(jī)制。科學(xué)確定城市定位和發(fā)展方向，超大特大城市重在有序疏解中心城區(qū)非核心功能，大中城市重在提升功能品質(zhì)，以縣城為主的中小城市重在補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，小城鎮(zhèn)重在產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)功能擴(kuò)展。
探索構(gòu)建城市更新和治理機(jī)制
實(shí)施城市更新行動(dòng)和推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化是提升新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。當(dāng)前，城市居民對(duì)優(yōu)美環(huán)境、健康生活、文體休閑等多元化的需求日益提高，這必然要求加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，建立高質(zhì)量城市更新機(jī)制。在生態(tài)修復(fù)方面，完善城市生態(tài)綠地和廊道系統(tǒng)，推動(dòng)形成綠色低碳的城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式；在空間結(jié)構(gòu)方面，統(tǒng)籌安排城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)涵養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，堅(jiān)持“多規(guī)合一”“一張藍(lán)圖干到底”；在歷史文化保護(hù)方面，強(qiáng)化文化傳承創(chuàng)新，在文脈延續(xù)中彰顯城市品質(zhì)，建設(shè)人文城市；在老舊小區(qū)等存量片區(qū)改造方面，重點(diǎn)提升城市功能，使其更加貼近人民生活需要。此外，還要加快補(bǔ)齊城市社區(qū)各類設(shè)施短板，增強(qiáng)公共設(shè)施應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力，完善公共設(shè)施和建筑應(yīng)急避難功能。在提升城市硬件發(fā)展質(zhì)量的同時(shí)，還應(yīng)提高城市治理現(xiàn)代化水平。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“人民城市人民建、人民城市為人民”，“提高城市治理現(xiàn)代化水平，開創(chuàng)人民城市建設(shè)新局面。”完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系，堅(jiān)持“房住不炒”，健全房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展；堅(jiān)持黨建引領(lǐng)、重心下移、科技賦能，建立健全城市社會(huì)治理新體系，提升城市治理科學(xué)化精細(xì)化智能化水平；完善城市信息基礎(chǔ)設(shè)施，搭建智慧城市運(yùn)行管理平臺(tái)，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)城市管理創(chuàng)新，及時(shí)精準(zhǔn)高效反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求；健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，創(chuàng)新社會(huì)治安綜合治理機(jī)制，提升流動(dòng)人口服務(wù)管理水平；加強(qiáng)城市風(fēng)險(xiǎn)防控，完善城市應(yīng)急管理體系，健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制。
著力健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制
城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要手段，又是新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的必然結(jié)果。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。沒有農(nóng)村發(fā)展，城鎮(zhèn)化就會(huì)缺乏根基。”“要走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，向改革要?jiǎng)恿Γ涌旖⒔∪青l(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。”高質(zhì)量城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制必將促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置，形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，為提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提供強(qiáng)大動(dòng)力。一是建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)。對(duì)于土地要素，要建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，建立同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，增強(qiáng)土地管理的靈活性，為新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供土地要素保障。二是全面推進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)機(jī)制改革，以深化戶籍制度改革和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化牽引城鄉(xiāng)流動(dòng)，保障城鄉(xiāng)勞動(dòng)者享有平等的就業(yè)權(quán)利，著力提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。三是完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌。推進(jìn)“以縣城為重要載體”的就近就地城鎮(zhèn)化，以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋。四是健全城鄉(xiāng)文化融合發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市多元文化的相互交流與有機(jī)融合，加速農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)。五是堅(jiān)持城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境共同體的理念，建立城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治機(jī)制。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量大幅提升。建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，形成更多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的市場(chǎng)體系。
（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目 “中國(guó)特色社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度與國(guó)家治理現(xiàn)代化研究” （20ZDA014）階段性成果）
（作者單位：山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）