中國(guó)對(duì)外援助體制機(jī)制的歷史經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展動(dòng)力

　日期：2024-12-19   來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)

　　黨的二十屆三中全會(huì)提出，“深化援外體制機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)全鏈條管理”。這為處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的新時(shí)代國(guó)際發(fā)展合作事業(yè)指明了方向。中國(guó)對(duì)外援助在近75年的發(fā)展歷程中，始終以順應(yīng)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化為主軸，以改革開(kāi)放為牽引，以綜合國(guó)力和國(guó)際地位為出發(fā)點(diǎn)，經(jīng)過(guò)不斷改革創(chuàng)新，逐漸形成了一套具有中國(guó)特色、立足時(shí)代需要、指導(dǎo)工作實(shí)踐的對(duì)外援助體制機(jī)制。

　　中國(guó)對(duì)外援助體制機(jī)制的歷史經(jīng)驗(yàn)

　　回顧中國(guó)對(duì)外援助體制機(jī)制改革道路，我們應(yīng)總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，更好地服務(wù)國(guó)家外交總體布局和共建“一帶一路”。

　　第一，對(duì)外援助體制機(jī)制始終在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)援外工作在不同歷史階段的定位而有所調(diào)整。隨著援外目標(biāo)、規(guī)模和方式的變化，中國(guó)援外主管部門和體制機(jī)制不斷變遷演進(jìn)。對(duì)外援助體制機(jī)制在新中國(guó)成立后探索起步，在拓展外交空間、擴(kuò)大對(duì)外交往中逐步發(fā)展健全，在改革開(kāi)放中不斷調(diào)整，在深度參與經(jīng)濟(jì)全球化浪潮中逐漸成熟，在黨的十八大以來(lái)全面深化改革中逐步轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效。尤其是2018年，黨中央對(duì)援外體制機(jī)制作出重大調(diào)整，組建了國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署，專司國(guó)際發(fā)展合作和對(duì)外援助工作。

　　第二，對(duì)外援助從啟動(dòng)伊始便是多主體參與的產(chǎn)物，始終存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的需要。對(duì)外援助內(nèi)容廣泛，既有宏觀層面的戰(zhàn)略政策制定和多邊雙邊合作，又有中觀層面的各行業(yè)對(duì)接、項(xiàng)目管理，也有微觀層面的設(shè)計(jì)施工、技術(shù)應(yīng)用、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等，其特性決定了參與主體的多元化和分散性，這是各援助國(guó)普遍存在的客觀現(xiàn)實(shí)。隨著援外資金和方式的不斷拓展，越來(lái)越多的政府部門、地方省份、社會(huì)組織等面向發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展交流合作，部際、央地、公私等各層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)成為管理體制機(jī)制中的重要內(nèi)容，一系列統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，整合發(fā)展資源協(xié)同發(fā)力的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。

　　第三，在大多數(shù)情況下保持了援外項(xiàng)目的全鏈條管理。從廣義上講，援外全鏈條管理的內(nèi)涵是政策、預(yù)算、立項(xiàng)、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估保持在一個(gè)部門下垂直統(tǒng)一管理。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和改革開(kāi)放前期，主管部門、“總交貨人”“承建部”均設(shè)有直屬機(jī)構(gòu)支撐援外工作的管理與執(zhí)行。在20世紀(jì)70年代“承建部責(zé)任制”階段，地方援外管理機(jī)構(gòu)在“承建部”和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)下，作為援外項(xiàng)目籌建主體負(fù)責(zé)具體執(zhí)行工作。縱觀歷史，盡管援外體制機(jī)制歷經(jīng)變遷，但在大多數(shù)時(shí)期，主管部門、承擔(dān)行業(yè)援外任務(wù)的部委和地方政府，都在機(jī)構(gòu)設(shè)置上保障了援外項(xiàng)目垂直管理鏈條的順暢和連貫。

　　第四，地方政府作為援外管理體系中的重要一環(huán)，具備歷史傳統(tǒng)和豐富經(jīng)驗(yàn)。在援外的各個(gè)階段，地方政府始終占有一席之地。尤其在20世紀(jì)70年代，其參與程度達(dá)到頂峰，項(xiàng)目籌建任務(wù)全部由地方完成。這使得地方政府援外管理水平和能力大大提升，為此后繼續(xù)承接如派遣志愿者、舉辦培訓(xùn)班等援外執(zhí)行項(xiàng)目奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，援外醫(yī)療隊(duì)、農(nóng)業(yè)示范中心等均采用“以省包國(guó)”模式并一直沿用至今，形成了各具特色的援外傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)。目前，部分援外工作直接委托給沿邊省份實(shí)施，發(fā)揮地方區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)中央援外工作形成了有益補(bǔ)充。

　　中國(guó)深化對(duì)外援助體制機(jī)制改革存在內(nèi)外雙動(dòng)力

　　當(dāng)前，中國(guó)對(duì)外援助正處于向國(guó)際發(fā)展合作轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，具有內(nèi)外雙驅(qū)動(dòng)。

　　在外部動(dòng)力方面，首先，從國(guó)際總體形勢(shì)看，發(fā)展議題的內(nèi)涵不斷外延，全球發(fā)展形勢(shì)的復(fù)雜性和嚴(yán)峻性加劇，國(guó)際發(fā)展合作進(jìn)入深度變革期，圍繞援助概念的重新界定、合作和治理范式的轉(zhuǎn)變、發(fā)展敘事的重塑等問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)正在進(jìn)行新一輪的思辨與革新。

　　其次，從援助國(guó)角度看，受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)疲軟、保守主義抬頭、地緣政治博弈加劇等因素影響，西方國(guó)家的援助利己主義傾向凸顯，更趨于優(yōu)先服務(wù)于本國(guó)的政治安全和經(jīng)濟(jì)利益，表現(xiàn)出明顯的地緣政治化、意識(shí)形態(tài)化、泛安全化甚至武器化趨勢(shì)。近些年，美國(guó)、英國(guó)、日本等主要援助國(guó)均對(duì)其援外體制機(jī)制、政策和實(shí)踐進(jìn)行了改革與調(diào)整，以適應(yīng)新的形勢(shì)和新的援助目標(biāo)定位。

　　最后，從受援國(guó)角度看，隨著“全球南方”的集體覺(jué)醒，發(fā)展中國(guó)家在全球治理體系中的聲浪明顯提升，沖破西方主導(dǎo)建立的現(xiàn)有國(guó)際秩序的意愿愈發(fā)強(qiáng)烈。在國(guó)際發(fā)展合作中，發(fā)展中國(guó)家的身份已從被動(dòng)的接受者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的參與者和主導(dǎo)者，追求更大自主權(quán)，對(duì)援助需求上升且更趨多元，這使得援助國(guó)與受援國(guó)的關(guān)系已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楦悠降绕栈莨糙A的發(fā)展伙伴關(guān)系。

　　在內(nèi)部動(dòng)力方面，從對(duì)外援助在新時(shí)代所發(fā)揮的獨(dú)特作用來(lái)看，對(duì)外援助在國(guó)家總體戰(zhàn)略中的地位顯著提升。從團(tuán)結(jié)“全球南方”國(guó)家、貢獻(xiàn)全球發(fā)展的角度來(lái)看，中國(guó)作為“全球南方”國(guó)家的一員，已成為發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力和南南合作的積極引領(lǐng)者，形成了彼此利益深度融合的強(qiáng)大基礎(chǔ)。在發(fā)達(dá)國(guó)家援助式微、援助供需缺口持續(xù)拉大的情況下，廣大發(fā)展中國(guó)家渴盼中國(guó)給予更多更大支持。為此，我們更需要以全球尺度考量對(duì)外援助工作，著眼于為全球提供公共產(chǎn)品，總結(jié)分享中國(guó)式現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)，以中國(guó)式現(xiàn)代化促進(jìn)世界共同發(fā)展。

　　從加速實(shí)現(xiàn)對(duì)外援助向國(guó)際發(fā)展合作轉(zhuǎn)型的任務(wù)目標(biāo)來(lái)看，轉(zhuǎn)型涉及管理體系、機(jī)構(gòu)設(shè)置、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略謀劃、政策制定、制度建設(shè)、項(xiàng)目管理、計(jì)劃預(yù)算、資金渠道、方式改革、人才建設(shè)、國(guó)際傳播等多項(xiàng)工作，需要通過(guò)深化體制機(jī)制改革為實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。因此，要構(gòu)建符合客觀規(guī)律和時(shí)代要求的新時(shí)代中國(guó)特色國(guó)際發(fā)展合作體制機(jī)制，整體性提升國(guó)際發(fā)展合作事業(yè)的治理能力和水平。

　　（作者系商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院國(guó)際發(fā)展合作研究所副研究員；商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院國(guó)際發(fā)展合作研究所所長(zhǎng)、研究員）