數據驅動的權力監督需要扎實支撐條件

　日期：2024-11-15   來源：中國社會科學網

　　近20年來，隨著以互聯網技術、數據庫技術、討論支持技術、多線程技術、自動化技術、跟蹤技術、個體識別技術等信息通信技術（ICT）為建設手段的電子政府快速發展，通過虛擬機構、跨部門、公私網絡的形式來組織的“數字政府”與“虛擬政府”“開放政府”也異軍突起。世界銀行2020年度報告指出，互聯網技術的不斷發展，尤其是大數據等前沿科技的發展為開放政府的實現提供了支持。開放政府的目標在于促進透明、包容和合作，通過提升透明理念來推動可持續發展，促進政府為民眾提供更好的服務。從這個意義而言，新技術的廣泛應用也影響到了以追求透明、廉潔為目標的腐敗治理。這種以信息通信技術為載體的數據驅動的權力監督是否突破了原有的制度、文化路徑，成為正在被關注的研究議題。相較實踐的迅速發展，相關研究近年來也逐漸興起。該領域涉及信息通信技術、開放政府、電子政務、反腐敗等多個研究領域。

　　基本內涵

　　以信息通信技術為發端，以互聯網為載體，大數據及AI智能技術逐漸介入的權力監督，本質上是基于數據驅動的權力監督。具體而言，數據驅動的權力監督是指通過一個多樣性的技術集合體（例如web2.0技術、移動平臺技術、云計算技術等）來進行信息資源存貯、交流、傳播和管理的模式。該模式以數據及相關技術為核心，發揮著再造公共權力流程、催生治理模式變革與創新的作用。

　　對于數字驅動的權力監督這一定義的理解，建立在數據技術快速變革中的實踐發展基礎之上。因此，關于內涵的理解需從如下層面來把握。一方面，信息技術能帶來信息透明，提升權力監督效率；但另一方面，借助數據技術進行的權力監督是有條件的。

　　數據驅動的權力監督提升權力監督效率。數據驅動的權力監督帶來的積極效應體現在多個方面，不僅有效提供了信息和公共服務，還提升了個人的生活水平。還有學者觀察了信息技術在公司治理中不僅能夠幫助公司規范運行權力，而且能夠有效識別那些從事跟腐敗有關的活動或資金使用情況。如果員工認為的工作是可能被可視化的，那么更愿意趨向于遵守規則和程序，從而增加規范，提升權力監督效率。此外，從國家層面的數據看，學者們則通過跨國數據進行了比較研究，例如有學者用149個國家從1996年到2006年的數據證明，加大電子政府投入可以減少權力濫用；還有學者針對全球70個國家從1998年到2005年的數據來分析互聯網的使用與該國的腐敗水平呈負相關，指出信息技術，例如電子政務，可以增加信息透明，減少腐敗，而那些使用電話或面對面交流方式的國家，腐敗現象會明顯高于那些使用電子政府的國家。

　　數據驅動的權力監督需要具備支持條件。當數據技術被用于來表達正面的政府運作方面的信息時，尤其是為了選舉或連任時，對于權力濫用的結果并不會產生影響，因為它們并沒有帶來權力運作過程或角色轉換的實質性改變，腐敗所依賴的各種系統仍然被權力執掌者掌握。還有一些學者的研究卻表明，數據技術并沒有帶來顯著的權力監督效果，相反還增加了新的腐敗機會。這是因為相較于那些不掌握技術的人員而言，掌握技術的人掌握了更多的技術權力，能夠獲取更多信息，從而能夠得到更多的尋租機會。這些都表明，數據驅動的權力監督對于權力的有效監督在何種情況下能夠實現，取決于各國使用數據技術的各種條件。

　　內在邏輯

　　數據驅動的權力監督能夠提升權力監督效率，但實現依賴于各種支持性條件，因此呈現復雜面向。本質上而言，各種支持性條件的作用發揮都需要遵循數據驅動的權力監督的內在邏輯。這一內在邏輯即強調數據技術促進信息透明和問責。

　　權力監督的對象最為典型的就是腐敗行為，本身具有鮮明的隱蔽性和敏感性。因而，一直存在腐敗黑數。這就使得在現實中，有效實現權力監督所需要的相關信息是非常難獲得的。權力監督的核心機制在于信息透明機制的建立與完善。信息通信技術的出現，使得信息識別、存儲成為可能。這對于數據驅動的權力監督而言非常關鍵。具體而言，信息技術為數據驅動的權力監督提供了解決信息獲取問題的工具和手段。信息技術在數據驅動的權力監督過程中的發生機制如何？信息流動的方向是什么？從誰而來？到誰那去？誰控制信息的流動，以及在哪個階段控制？誰需要通過信息行為來達到權力監督？現有關于信息技術與權力監督的研究重點探討了上述問題，在一定程度上回答了信息透明機制的作用和功能。目前在這些研究中所取得的研究共識是信息透明機制的核心，是信息技術如何改變了信息的流動方向。

　　“向上透明”與“向下透明”。從互聯網和移動手機到開放政府數據平臺，這些信息通信技術為民眾提供了獲取信息的關鍵性通道。目前已經有很多互聯網平臺被設計為接受民眾反饋信息，包括民眾對于公共服務、從以在線自動服務到移動電話為基礎的舉報系統，這些技術改變了政府與民眾之間的信息流動方向，以及政府內部之間、政府與社會之間的信息流動方式。技術帶來的透明機制可以分為“向上透明”（upward transparency）和“向下透明”（downward transparency）兩種類型。前者指國家擁有更多的能力去獲取民眾的信息，或者是國家層級更高的官員更有能力獲取下級的信息；后者則指民眾可以獲取政府行為等相關信息。

　　對于“向上透明”而言，信息通信技術作用下的信息流動是自下而上的。這需要通過一系列移動技術手段和社會媒體，對權力運行流程進行重構、標準化和系統化。例如直接舉報腐敗信息的各種平臺，這種信息平臺是依靠信息通信技術搭建的，搭建后民眾可以通過這個平臺將自己掌握的信息向政府部門傳遞。在這種機制中，信息的流動方向是自下而上的，信息從民眾而來，向政府而去，使得政府最終可以掌握信息。這種信息流動使得政府可以獲得大量來自民眾的信息，從而有效克服科層制下權力在委托—代理過程中的信息不對稱問題。但這個過程也引發了一些新的研究。例如，對于信息流動的反饋機制的研究，自下而上的信息傳遞到了政府，那么政府對于這些信息是否能夠再次形成有效回應，進而構成二次傳遞，增加了信息機制研究更為復雜的一面。

　　“向下透明”機制。“向下透明”是指政府以外的主體，例如公民個體，借助信息通信技術可以獲取更多有關政府自身及其行為的公開信息，這也是政府公開的要義所在。顯然，這是來自民眾對于政府信息公開的訴求。如果說“向上透明”是強調民眾要告訴政府自身的信息，那么，“向下透明”則強調民眾需要知道政府及其行為的相關信息。雖然看起來都是基于民眾發起的信息訴求，但訴求的目的和內容是不同的。

　　“橫向透明”與“縱向透明”。“向上透明”和“向下透明”的信息流動機制的類型劃分是從國家與社會的視角提出的，而“橫向透明”與“縱向透明”則更多是從政府的權力結構上來劃分的。“橫向透明”是指同一層級政府部門之間或國家間信息的橫向流動；“縱向透明”則是指不同層級的政府部門之間信息的上下流動。

　　“橫向透明”機制強調建立結構化的數據公開平臺用于信息分享，從而提升不同部門間的合作與規劃能力。這種“橫向透明”與“縱向透明”實際使政府權力運作的橫向與縱向過程都能透明化，最大程度地減少行政自由裁量權的使用，從而達到監督權力行使者的目的。顯然，基于“橫向透明”與“縱向透明”機制，信息共享是核心機制，這實際正是借助信息通信技術進行的開放政府建設所要實現的目標。因此，以信息通信技術為基礎的數字透明已經成為開放政府和權力監督話語中的核心內容。

　　關注數據驅動權力監督范式創新

　　數據驅動權力監督在本質上是基于信息公開的透明治理。近年來，大數據領域的研發應用上升為國家戰略，圍繞大數據所展開的權力監督實踐也不斷完善。黨的十八大以來，中央紀委國家監委已制定紀檢監察信息化建設五年規劃，地方實踐中也已出現“建立數據庫整合分析財政、審計、信訪等部門數據資料，運用大數據與人工智能發現問題的嘗試”。這為數據驅動權力監督提供了重要的研究素材。

　　目前的研究主要集中在兩個部分。其一，主要介紹大數據技術的概念、特點及原理，試圖在概念上予以厘清。例如受大數據經濟屬性、政治屬性和社會屬性的影響，大數據權力重塑傳統權力的結構功能、組織形態和運行機理，孕育大數據權利，催生大數據驅動式社會監督模式。其二，運作模式與實踐案例。這部分文獻主要探討了數據驅動的權力監督的運作模式與實踐案例。有學者通過案例研究將當前的大數據反腐歸納為四種模式，即精準公開模式、關聯預警模式、智能管理模式和評估測量模式；有學者基于貴陽市的“數據鐵籠”案例，認為大數據反腐初步展示了技術反腐的可行路徑和美好圖景；有學者則從技術執行視角進行分析認為，大數據反腐技術執行的要素包括情境、結構和績效，還有學者通過“技術—制度”框架劃分了四種權力監督類型。

　　雖然近年來這一領域的研究呈現出異軍突起之勢，但目前的研究內容還較為局限，無論對概念界定、原理剖析還是對運作模式的分析都缺乏深入而系統的理論歸納與提煉。這些都表明對于數據驅動權力監督的創建范式仍然需要更加持續且深入的觀察與研究。

　　此外，數據驅動的權力監督還需要關注價值層面的問題。其一，需要將治理價值觀融入提升透明性的技術和工具中，目前的實踐反映出新技術在提升監督效率、簡化監督流程和公開權力運行流程等方面起到了重要支持作用，但也反映出效率之外的價值訴求還沒有很好地融入實踐。其二，文化層面的社會認可和接受也是重要因素。新技術推動的治理變革實際上蘊含著創新、開放、平等、透明、包容等元素，而這些也是數據驅動的權力監督內在價值觀的重要組成部分，需要使這些文化要素得到社會的認可與接受，從而促進數據驅動的權力監督發揮實效。

　　（本文系國家社科基金重大項目“中國特色國家監察學學科體系建設研究”（19ZDA134）階段性成果）

　　（作者系中國政法大學政治與公共管理學院教授）