從基層治理解讀近世中國

　日期：2024-10-30   來源：中國社會科學網

　　“郡縣治則天下安。”基層社會治理與社會秩序維系既是國家治理的出發點與落腳點，也是理解傳統中國社會經濟制度的重要線索，受到歷史學、經濟學、社會學等不同學科廣泛關注，不同學者從不同視角出發，形成豐富的研究成果。龍登高教授團隊新著《近世基層治理及制度變遷》（廣西師范大學出版社2024年版，以下簡稱《基層治理》）匯集近年來的相關研究成果，從產權制度、民間組織、市場機制三大領域出發，系統論述傳統中國基層治理體系的制度安排與運行邏輯，并在此基礎上分析其近代制度變遷的路徑與機制。相較既有的研究，《基層治理》對整體制度的挖掘與分析有效揭示了不同制度安排之間以及基層社會與國家制度的內在聯系，在有效消除種種認識誤區的同時，有力深化了對傳統中國基層治理機制的理論認識。

　　《基層治理》全書結合經濟學理論分析以及民間契約文書、賬簿、碑刻、檔案等原始資料，在充分認識清代民國時期基層治理制度的基礎上，形成系統性分析框架。《基層治理》所探討的具體案例既涉及水利工程等大型公共工程的建設，也涉及茶亭等小微公共品的供給，還包括近代基礎教育的更新以及海河工程局等新制度的形成，上述類型豐富的案例既是對歷史社會的深度描摹，也是將民間活力予以具象化的嘗試。《基層治理》認為，在有限規模中央集權官僚體系的背景下，近世中國的治理事務大多有賴民眾在長期實踐中生成的自發秩序，由此形成的秩序包含產權制度、組織機制、市場體系等不同制度要素。

　　第一，成熟的土地私有產權制度。近世中國形成了多樣化的地權交易方式以及多層次的土地權利，不同的層次可分別進入市場交易，在有效降低地權市場準入門檻的同時為小農家庭的獨立經營提供基礎。第二，發達的市場體系。明中后期以來國內長途貿易的發展與統一市場的形成，促進了商品與物質的交換，體現了傳統經濟的活力。第三，以民間組織為核心的基層治理機制。宗族、寺廟、書院、善堂、會館等政府與企業之外的民間組織廣泛參與慈善救濟、教育文化、基礎設施等公共事務，在基層公共品供給與公共秩序維系等領域扮演重要角色。民間組織作為獨立的產權主體，通過土地市場與金融市場獲得穩定收益，維系基層公共事業運行；民間組織的管理者來自本地士紳、民眾的推選，依據共同制定的章程進行管理并接受民眾的監督。在這一體系下，士紳并非僅僅依靠其個人聲望或是道德教化發揮基層治理作用，而是通過創建和領導民間組織放大自身的能量。

　　基于對基層治理機制的整體性認識，《基層治理》進一步分析了近世中國的國家治理機制：中央集權的官僚體制主要覆蓋縣及縣以上的層級，對官員實行政治層面的強力管控；而對于縣下基層社會中的治理事務，則由民間組織與地方士紳自行管理，從而呈現獨特的基層自治特征。上述制度安排使得國家在信息技術有限與短缺經濟的條件下，以較低的成本維系了“大一統”國家。近代以來，外部力量的沖擊使得國家治理機制發生根本性轉型，出于實現富強的需求，國家逐漸深入基礎教育等原本由民眾承擔的基層公共事務，傳統的治理機制以及民間組織就此變遷；也正是在這一時期，中西制度的碰撞與交融促進了新制度模式的生成與發展。

　　《基層治理》對基層治理機制及其變遷的系統論述，有力揭示了產權制度、民間組織、市場機制等不同制度的內在聯系與互動機制，進而有力地深化了對近世中國社會經濟制度的整體認知。發育明晰的土地產權制度與市場機制為小農家庭的獨立經營奠定了制度基礎。在此基礎上，源于各地民眾自發需求的民間組織廣泛發育，作為獨立產權主體穩定供給各類基層公共品，進而幫助民眾抵御市場風險。上述制度安排共同構成近世基層治理機制的基本樣貌，各環節環環相扣并相互強化。由此可見，《基層治理》并未拘泥于作為治理主體的國家或官府，而是強調不同社會主體的共同參與以及多樣化的治理機制。當代社會科學研究者將“治理”（governance）視為各類公私機構管理其共同事務的種種方式，是協調不同利益主體、并使之采取聯合行動的持續過程，有別于以政府直接強制干預的“統治”（government）。《基層治理》的研究指明，上述多元主體共同參與的治理機制不是僅存在于現代社會，而是擁有深厚的文化傳統與長期的歷史實踐，該書對近世基層治理機制的總結與提煉無疑能夠為當代中國基層治理機制的更新與發展，以及中華優秀傳統文化的創造性轉化、創新性發展提供寶貴啟示。

　　《基層治理》的討論同時為理解傳統中國的國家治理機制提供了重要的參照。既有研究已經從委托代理、統治風險、官員競爭與流動等角度系統論述官僚體制的運行邏輯，揭示其通過有限規模官僚體制實現大一統的制度奧秘。《基層治理》對基層治理機制的考察則揭示了官僚體系之外的制度安排與內在邏輯。一方面，國家通過士紳群體與民間組織發生緊密聯系，民間組織的制度安排成為士紳長期承擔基層公共事務的制度基礎。另一方面，士紳與民間組織的有效運行則有賴于科舉體制和官僚制度的激勵與制約，倘若其發生改變，民間組織與士紳便不再能夠有效發揮作用。清末新政時期，出于推行新式基礎教育的需求，清政府驟然廢除科舉，在缺乏科舉制激勵與約束的背景下，相當數量的士紳進入城市，部分士紳惡化為土豪劣紳，難以承擔此前在基層治理中扮演的角色，清王朝也很快走向覆滅。因而，國家與基層的制度安排均非孤立的，而是互為制約的。

　　由此可以進一步理解近世中國基層治理機制的統一性與多樣性。在基層自治的背景下，各地實現治理的制度安排無疑根據各自地理環境、經濟狀況、文化傳統等因素的差異有所區別。而治理制度多樣性的背后，是一以貫之的制度內核。該書所探討的具體案例主要集中于江蘇、浙江、福建、湖南等南方省份，兼及其他區域，或許有讀者會認為涉及的區域和時段未能完全涵蓋全部的區域與時段。盡管各地的制度安排呈現多樣性的特征，但對于可供借鑒的制度與文化遺產的提煉則不應止步于特殊性；對于廣土眾民的傳統中國，在承認其多樣性的基礎上應把握其共通的制度安排，這無疑是理解基層治理的必由之路。《基層治理》的重心因而在于揭示傳統中國基層治理機制的核心特征。誠如該書所述，有別于王朝政府對官僚體系的嚴密管控，官員的治理呈現了“聽民自便”的模式，從而一舉抓住了傳統治理制度的核心，這既是傳統政治思想的具體化，也是一系列制度安排的結果。科舉、官僚、士紳與民間組織以及土地產權等制度要素在不同區域呈現程度上的差異，但可能并無全局的、本質的不同。不同區域的基層治理或許發揮作用民間組織類型不同，或許具體參與的社會群體構成有別，抑或公共品供給的方式不一，但不論如何，每個區域都潛藏著民間自發的草根力量，于不同地方事務中若隱若現。

　　（作者系上海交通大學人文學院教授）