構(gòu)建基層減負(fù)的長效治理機制
日期：2024-10-11 來源：中國社會科學(xué)網(wǎng)
7月30日，習(xí)近平總書記主持中共中央政治局會議，分析研究當(dāng)前經(jīng)濟形勢，部署下半年經(jīng)濟工作，審議《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》。會議指出，形式主義、官僚主義是頑瘴痼疾，必須下大力氣堅決糾治。基層是貫徹落實黨中央決策部署的“最后一公里”，不能被形式主義、官僚主義束縛手腳。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層負(fù)擔(dān)既有社會變化帶來的外在治理壓力，也有基層治理體制機制存在的內(nèi)部張力。負(fù)在表層，根在深層；負(fù)在形式，根在體制。基層減負(fù)是一個系統(tǒng)性問題，必須以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌治理，構(gòu)建基層減負(fù)的長效機制，變“壓力基層”為“治理基層”。
外在表現(xiàn)
基層位于國家政權(quán)的最低層級，是國家政權(quán)直接面對社會民眾的治理層級。從基層所處的結(jié)構(gòu)性位置來看，基層負(fù)擔(dān)有以下兩種類型表現(xiàn)。
內(nèi)部行為負(fù)擔(dān)是指上級條塊與基層政府和自治組織在治理體制運轉(zhuǎn)中做出不適應(yīng)互動行為而產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)。這些互動行為發(fā)生于政府治理體系內(nèi)部，主要包括以下內(nèi)容。
一是報表負(fù)擔(dān)。在當(dāng)前體制下，由于權(quán)力上位、責(zé)任下移以及任務(wù)復(fù)雜性的共同作用，報表的報送和使用逐漸演變?yōu)樯霞夁^度依賴、下級避之不及的報表負(fù)擔(dān)。主要表現(xiàn)為重復(fù)報。二是考核負(fù)擔(dān)。在科層組織管理中，考核是上級獲取信息以緩解信息不對稱、激勵下級執(zhí)行任務(wù)并提升治理績效的必要手段，一般遵循模糊與精細(xì)并存的考核邏輯。當(dāng)前考核愈發(fā)強調(diào)量化管理，由模糊性考核向精細(xì)化、頻密化考核轉(zhuǎn)變，為處于“任務(wù)下位”的基層帶來不小壓力。主要表現(xiàn)為：指標(biāo)細(xì)、多頭考核。除了直接的上級考核督查以外，還有第三方考核以及條線部門考核督查；且同一事項還常常涉及省、市、縣密集考核。主要表現(xiàn)為形式化、問責(zé)多。三是項目負(fù)擔(dān)。項目制作為政府配置資源、落實任務(wù)的模式，在我國國家治理體系中發(fā)揮著重要作用，形塑了中央與地方政府之間的分級治理機制。然而，這一治理機制在“末梢”實踐中卻時常面臨制度設(shè)置難題，給基層依托項目制渠道進行發(fā)展帶來不小麻煩。主要表現(xiàn)為申請困難、統(tǒng)籌不足。
外部服務(wù)負(fù)擔(dān)是指基層政府和自治組織在服務(wù)市場企業(yè)、社會公眾過程中因力不勝任而產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)。導(dǎo)致不勝任行為的原因發(fā)生于行政組織體系外部，主要包括以下方面。
一是任務(wù)超載負(fù)擔(dān)。隨著我國發(fā)展理念從經(jīng)濟發(fā)展逐漸向社會發(fā)展轉(zhuǎn)移，地方政府面臨越來越多自上而下的“中心任務(wù)”的委托以及越來越復(fù)雜的社會任務(wù)要求。這一現(xiàn)象對處于“低治理權(quán)”的基層來說體現(xiàn)得尤為明顯。二是屬地派生負(fù)擔(dān)。在正常屬地工作職責(zé)之外，基層還常常面臨一些以屬地名義下派且基層無力解決的突發(fā)性、臨時性任務(wù)，如信訪、維穩(wěn)、創(chuàng)文等。這些任務(wù)超出了鄉(xiāng)村兩級的屬地職權(quán)，占用和消耗了鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成常規(guī)任務(wù)的精力。三是社會回應(yīng)負(fù)擔(dān)。由于組織制度與技術(shù)使用的不匹配，技術(shù)賦能的同時也夾雜著“技術(shù)負(fù)能”。有村干部表示，12345熱線開通后，由于訴求表達的成本幾乎為零，不管大事小情，民眾都習(xí)慣撥打12345熱線求助。四是發(fā)展需求負(fù)擔(dān)。動態(tài)的、復(fù)雜的、多變的社會問題給社會治理帶來前所未有的挑戰(zhàn)。首先是社會發(fā)展帶來一些“新問題”。如數(shù)字金融風(fēng)險、電信詐騙等，這些社會發(fā)展中產(chǎn)生的問題本身成為社會發(fā)展的負(fù)擔(dān)。其次，群眾治理和服務(wù)出現(xiàn)“新需求”。比如，村（居）民對子女教育、物業(yè)服務(wù)等要求越來越明顯。這些新問題和新需求增加了基層工作的內(nèi)容，也加重了“基層壓力”。
壓力型基層體制生成原因
基層負(fù)擔(dān)，負(fù)在表層，根在深層；負(fù)在形式，根在體制。其生成既有經(jīng)濟社會變化造成的客觀原因，也有基層治理的體制性原因。
縱向行政層級間“任務(wù)下位”和“權(quán)力上位”的體制之虞。長期以來，我國縱向?qū)蛹夐g的職責(zé)配置基本上維持著“職責(zé)同構(gòu)”的特征，每一級政府都管理大體相同的事情，不同治理層級之間的“共同事權(quán)”帶來的是不同治理層級間難以界分的“共同責(zé)任”。在“屬地責(zé)任”機制下，“共同責(zé)任”在層層套疊的屬地關(guān)系下往往演變成逐級下移的全面責(zé)任。縣級職能部門“督查化”，成為下一級政府的監(jiān)督考核部門。位于最末層級、權(quán)力最小、資源最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等基層組織成為治理體系中最弱的“兜底層級”。
以“屬地責(zé)任”規(guī)避“屬事責(zé)任”的責(zé)任錯位機制。以“守土有責(zé)”的屬地形式明確基層政府和自治組織的責(zé)任，是推動任務(wù)有效執(zhí)行的現(xiàn)實選擇，但在壓力型體制下，“屬地責(zé)任”很容易成為上級部門向下推責(zé)的借口。比如，安全生產(chǎn)、信訪治理、污染防治等每一項政府職能均需落實到最小屬地單元，并通過目標(biāo)管理制、排名通報、“一票否決”等制度壓實屬地責(zé)任，上級部門的“屬事責(zé)任”轉(zhuǎn)化為基層的“屬地責(zé)任”。
考核指標(biāo)導(dǎo)向下“項目”資源配置的異化機制。在項目制背景下，國家大量資金以“項目”和“專項”的方式下?lián)堋５椖繉徟鷻?quán)在縣一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在項目統(tǒng)籌方面缺少權(quán)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）為了完成考核指標(biāo)任務(wù)，只能想方設(shè)法地爭取項目，而無法以“治理需求”為導(dǎo)向進行項目資源配置。
部門利益驅(qū)使下數(shù)據(jù)信息自我保護的隔離機制。跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享對于促進協(xié)同治理、提升政府行政效率與服務(wù)水平具有重要意義。但從目前來看，各部門具有很強的數(shù)據(jù)信息自我保護意識，“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”現(xiàn)象普遍存在，彼此間的信息系統(tǒng)壁壘明顯，在系統(tǒng)平臺、信息報表上各取所需、各自為政，對一些數(shù)據(jù)甚至連基礎(chǔ)數(shù)據(jù)都不愿彼此匯聚共享。各個部門的數(shù)據(jù)采集和更新需求，向基層“要”是更方便的獲得方式。由于部門眾多且具有不同的工作需要，基層面臨沉重的報材料負(fù)擔(dān)。
基層壓力治理方式
基層減負(fù)是一項系統(tǒng)性工程，必須以系統(tǒng)性思維統(tǒng)籌治理，在治理結(jié)構(gòu)、治理過程兩方面共同發(fā)力，不斷健全基層減負(fù)長效機制，實現(xiàn)系統(tǒng)可持續(xù)的減負(fù)績效和治理模式。
以數(shù)據(jù)整合共享為抓手，減報表煩瑣之負(fù)。一方面，通過“一張表”整合數(shù)據(jù)以減少重復(fù)報的負(fù)擔(dān)。“一張表”是指在縣鄉(xiāng)村三級全面梳理各類填報事項，摸清基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和工作底數(shù)，以“一張基礎(chǔ)數(shù)據(jù)總表”整合各部門派發(fā)至基層的“千張重復(fù)信息表”。如可依托數(shù)據(jù)局加強基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合，對于需要更新填報的“動態(tài)信息”，通過數(shù)據(jù)端向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的信息員授權(quán)，實現(xiàn)動態(tài)更新。另一方面，通過“數(shù)據(jù)共享”減少多頭報負(fù)擔(dān)。發(fā)揮數(shù)據(jù)局對各級各類信息的統(tǒng)籌作用，促進跨層級、跨部門數(shù)據(jù)共享和流程優(yōu)化，讓數(shù)據(jù)多跑路、干部少跑腿，讓基層干部擺脫各類APP、網(wǎng)站系統(tǒng)的填報負(fù)擔(dān)，切實解決報表煩瑣之負(fù)的問題。
以“三張清單”為抓手，減責(zé)任下卸之負(fù)。全面排查梳理縣（市區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）各自職責(zé)內(nèi)容，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）應(yīng)該主要做哪些事項、協(xié)助做哪些事項以及不能做哪些事項，建立健全以“主責(zé)職能、協(xié)助職能和負(fù)面清單職能”為內(nèi)容構(gòu)成的職責(zé)體系，形成三級分類事項清單，明晰主責(zé)主體和協(xié)助主體，并同步建立清單事項準(zhǔn)入機制，避免條線部門以“屬地責(zé)任”規(guī)避“屬事責(zé)任”，解決條線任務(wù)壓力下移趨向，建立不同層級間人力、財力和權(quán)力相匹配的治理體系，著力解決責(zé)任下卸之負(fù)問題。
以“權(quán)責(zé)體系”為抓手，減考核形式之負(fù)。根據(jù)權(quán)責(zé)清單系統(tǒng)編制基層督查考核計劃，優(yōu)化考核指標(biāo)，嚴(yán)格控制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的督查檢查考核事項，控制總量、規(guī)范流程、優(yōu)化頻次，建立科學(xué)合理、簡便易行的考核指標(biāo)和激勵體系。同時，簡化考核督查方式，將定性考察與定量考核相結(jié)合，創(chuàng)新運用明察暗訪、“四不兩直”等方式，健全容錯糾錯和澄清正名機制，減少考核“走過場”“一刀切”，糾正只看數(shù)字成果而忽視實地實效的做法，切實解決考核形式之負(fù)。
以“體制建設(shè)”為抓手，減權(quán)能受限之負(fù)。以“兩個統(tǒng)籌”厘清縣鄉(xiāng)職責(zé)關(guān)系。統(tǒng)籌權(quán)責(zé)關(guān)系，以權(quán)在哪責(zé)在哪厘清縣鄉(xiāng)主體責(zé)任、部門責(zé)任和屬地責(zé)任。縣作為一級完整政府，擁有域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃權(quán)、公共服務(wù)的資源配置權(quán)、環(huán)境保護、治安維護的執(zhí)法決策權(quán)，應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任。統(tǒng)籌資源配置，以事情在哪資源在哪充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)履責(zé)能力。隨著國家公共服務(wù)體系的擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所承擔(dān)的公共事務(wù)越來越多。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)履責(zé)能力，一方面應(yīng)以事權(quán)為原則，優(yōu)化資源配置。如增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支持等；另一方面，以事權(quán)為原則，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)履責(zé)能力。如農(nóng)村發(fā)展是鄉(xiāng)域治理承擔(dān)的主要事務(wù)，鄉(xiāng)村振興等項目資源的落地，應(yīng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)的項目建議權(quán)。
（作者系華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院教授、華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院博士研究生）