構建我國租賃性保障房法律體系

　日期：2024-09-24   來源：中國社會科學網

　　住房是民生基本需求，住房保障乃國之大計。我國自1998年開始探索建立廉租房制度，對城鎮低收入住房困難人群提供租賃性住房保障；2010年建立公租房制度，對城鎮所謂“夾心層”人群，包括中低收入住房困難人群、新就業無房職工和外來務工人員，提供租賃性住房保障；2014年將廉租房與公租房并軌運行，統稱為公租房。2021年6月，國務院印發《關于加快發展保障性租賃住房的意見》（以下簡稱《保租房意見》），開始實施保障性租賃住房（以下簡稱“保租房”）制度，與公租房分立并行，目的是解決大城市新市民、青年人的住房困難問題。截至2023年，全國有30多個省市出臺了加快發展保租房的地方性“實施意見”，40余個城市提出了“十四五”保租房發展的目標。然而，保租房與公租房都是租賃性保障房，實質大同而小異。在公租房體系之外，是否有必要建立與之并行的保租房制度？能否將保租房納入公租房體系一并考慮？如何構建我國的租賃性保障房體系？這些是我國住房保障工作面臨的重大問題。

　　保租房與公租房的異同

　　《保租房意見》對保租房的實施原則、房源供給、保障對象、土地財稅金融支持措施、協調管理機制等作出了較為詳細的規定。與2012年住建部《公共租賃住房管理辦法》對公租房制度的規定相對照，結合實踐，可以看到保租房與公租房存在密切關系，既有相同性，亦有差異性。

　　保租房與公租房的差異性主要有：一是保障對象不同。保租房的保障對象是以進城務工農民工、新就業大學生為主體的新市民和青年人；公租房的保障對象是城鎮低收入、中低收入住房困難人群。二是準入條件不同。保租房分配準入的條件是住房困難的單一要素，不考慮收入條件；公租房分配準入的條件是兩個要素，既要考慮住房情況，還要考慮收入狀況。三是實施地域范圍不同。保租房只適用于人口凈流入的大城市及省級人民政府確定的城市——從數量上看，全國符合條件的城市有40余個；公租房則適用于全國范圍內所有城鎮區域。四是房源供給途徑不同。保租房主要來源于由企事業單位、工業園區、農村集體經濟組織利用企事業單位自有用地、產業園區配套用地、集體建設用地新建和利用閑置的存量用房（包括住房、廠房、辦公用房、商業用房等）改建，遵循的原則是政府引導、市場主導；公租房主要來源于政府和社會組織利用劃撥或出讓的國有土地新建、配建，部分來源于存量房改造或集體建設用地新建，遵循的原則是政府主導、社會參與。五是保障方式不同。保租房實行實物配租，公租房則實行實物配租與貨幣補貼相結合。

　　保租房與公租房的相同性主要表現在兩者的基本功能和性質相同。保租房與公租房都是我國住房保障體系中的保障房，且都是租賃性保障房，兩者的保障對象存在部分重合（如兩者的保障對象中均包括新就業大學生、進城務工農民工），都遵循小戶型、低租金原則，都不得在市場上進行交易，政府對住房的供給與運營管理在土地、財稅、金融等方面都給予政策支持，住房的準入、使用、退出都受到嚴格的限制。

　　保租房與公租房分立或整合

　　國家推行保租房的目的是解決部分大城市新市民、青年人的住房困難問題，有利于改善住房租賃市場的供給結構，推動加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度，推進以人為中心的新型城鎮化建設，具有必要性與合理性。但是，應當獨立設立保租房制度，還是整合保租房制度與公租房制度？這涉及制度體系的選擇。

　　從《保租房意見》看，我國當前采取分立模式。但是，分立模式存在明顯的弊端：第一，破壞租賃性保障房制度的體系性。住房保障分為產權性住房保障和租賃性住房保障兩種方式。租賃性住房保障的住房形式主要是公租房（含廉租房）。公租房在我國經過20余年的探索實踐，已經比較成熟，成為我國租賃性住房保障的基本住房類型。在公租房體系之外，另行設立保租房形式，與公租房分立并行，破壞了以公租房為主體的租賃性保障房的體系性，不利于我國住房保障制度的體系化建設。第二，增加制度運行成本。將保租房與公租房進行區分，保租房制度運行就不能依托既有的公租房運行機制，在政策措施上不得不進行一些特別設計，如房源供給方式、準入條件、房型標準、協調管理機制等。如此一來，與公租房在制度上形成疊加，不僅增加了制度執行的復雜性甚至沖突性，還增加了制度運行成本，造成社會管理資源的浪費。

　　筆者主張對保租房與公租房進行整合，統一構建我國的租賃性保障房制度體系。主要理由是：第一，這是我國保障房體系的頂層設計與制度建設需要。租賃性保障房是我國保障房的兩種基本形式之一。保租房是租賃性保障房，理當統一歸入租賃性保障房體系之中，進行統籌規劃、規范和實施。第二，這是減少制度運行成本、提高制度運行效率的需要。保租房與公租房運行的底層機制相同。將保租房與公租房統一整合到租賃性保障房之中進行體系化重構，可以充分利用已相對比較成熟的公租房制度，減少保租房與公租房的制度重疊與沖突，降低制度運行成本，提高制度運行效率，節約社會管理資源。

　　整合我國租賃性保障房體系

　　要整合保租房與公租房，有兩種思路可供選擇。思路一：采用租賃性保障房名稱，將我國的租賃性保障房設計為三個層級，分別是Ⅰ（廉租房）、Ⅱ（公租房）、Ⅲ（保租房）。Ⅰ級為廉租房，目標是為城鎮低收入住房困難群體提供最基本的租賃性住房保障；Ⅱ級為公租房，目標是為城鎮中低收入住房困難群體提供租賃性住房保障；Ⅲ級為保租房，目標是為城鎮新市民、青年人及其他需要政策性保障的人群提供租賃性住房保障。思路二：采用公租房名稱，將保租房納入公租房體系之中，并將我國的公租房設計為三個層級，分別對應廉租房、公租房和保租房。以上三個層級的租賃性保障房（或公租房）在準入、使用、退出、房型標準、管理機制等方面的基本規則相同，但在房源供給、準入條件、配租方式和租金標準方面可以有所差異。

　　此外，需要完善我國租賃性保障房相關立法。我國現行保租房和公租房制度的主要依據是《保租房意見》和《公共租賃住房管理辦法》。前者是國務院發布的政策性文件，后者是國務院部門規章。為給租賃性保障房制度提供統一的法律規范和保障，需要提升法律規范的效力層級，整合、補充規范內容。可由國務院出臺一部行政法規性質的《租賃性保障房條例》或《公共租賃住房條例》，整合《公共租賃住房管理辦法》和《保租房意見》內容，作為我國規范租賃性保障房的基本法。《租賃性保障房條例》或《公共租賃住房條例》可設為五章，第一章為一般規定，對適用于各種層級租賃性保障房（公租房）的共同規則和機制進行集中規定；第二章、第三章、第四章分別對應前述三個層級，對三個層級的保障房的特別規則和機制進行規定，第五章為法律責任，集中規定當事人的法律責任。

　　（作者系華中師范大學法學院教授）