構(gòu)建我國租賃性保障房法律體系
日期：2024-09-24 來源：中國社會科學(xué)網(wǎng)
住房是民生基本需求，住房保障乃國之大計。我國自1998年開始探索建立廉租房制度，對城鎮(zhèn)低收入住房困難人群提供租賃性住房保障；2010年建立公租房制度，對城鎮(zhèn)所謂“夾心層”人群，包括中低收入住房困難人群、新就業(yè)無房職工和外來務(wù)工人員，提供租賃性住房保障；2014年將廉租房與公租房并軌運行，統(tǒng)稱為公租房。2021年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（以下簡稱《保租房意見》），開始實施保障性租賃住房（以下簡稱“保租房”）制度，與公租房分立并行，目的是解決大城市新市民、青年人的住房困難問題。截至2023年，全國有30多個省市出臺了加快發(fā)展保租房的地方性“實施意見”，40余個城市提出了“十四五”保租房發(fā)展的目標(biāo)。然而，保租房與公租房都是租賃性保障房，實質(zhì)大同而小異。在公租房體系之外，是否有必要建立與之并行的保租房制度？能否將保租房納入公租房體系一并考慮？如何構(gòu)建我國的租賃性保障房體系？這些是我國住房保障工作面臨的重大問題。
保租房與公租房的異同
《保租房意見》對保租房的實施原則、房源供給、保障對象、土地財稅金融支持措施、協(xié)調(diào)管理機制等作出了較為詳細(xì)的規(guī)定。與2012年住建部《公共租賃住房管理辦法》對公租房制度的規(guī)定相對照，結(jié)合實踐，可以看到保租房與公租房存在密切關(guān)系，既有相同性，亦有差異性。
保租房與公租房的差異性主要有：一是保障對象不同。保租房的保障對象是以進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工、新就業(yè)大學(xué)生為主體的新市民和青年人；公租房的保障對象是城鎮(zhèn)低收入、中低收入住房困難人群。二是準(zhǔn)入條件不同。保租房分配準(zhǔn)入的條件是住房困難的單一要素，不考慮收入條件；公租房分配準(zhǔn)入的條件是兩個要素，既要考慮住房情況，還要考慮收入狀況。三是實施地域范圍不同。保租房只適用于人口凈流入的大城市及省級人民政府確定的城市——從數(shù)量上看，全國符合條件的城市有40余個；公租房則適用于全國范圍內(nèi)所有城鎮(zhèn)區(qū)域。四是房源供給途徑不同。保租房主要來源于由企事業(yè)單位、工業(yè)園區(qū)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用企事業(yè)單位自有用地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地、集體建設(shè)用地新建和利用閑置的存量用房（包括住房、廠房、辦公用房、商業(yè)用房等）改建，遵循的原則是政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)；公租房主要來源于政府和社會組織利用劃撥或出讓的國有土地新建、配建，部分來源于存量房改造或集體建設(shè)用地新建，遵循的原則是政府主導(dǎo)、社會參與。五是保障方式不同。保租房實行實物配租，公租房則實行實物配租與貨幣補貼相結(jié)合。
保租房與公租房的相同性主要表現(xiàn)在兩者的基本功能和性質(zhì)相同。保租房與公租房都是我國住房保障體系中的保障房，且都是租賃性保障房，兩者的保障對象存在部分重合（如兩者的保障對象中均包括新就業(yè)大學(xué)生、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工），都遵循小戶型、低租金原則，都不得在市場上進(jìn)行交易，政府對住房的供給與運營管理在土地、財稅、金融等方面都給予政策支持，住房的準(zhǔn)入、使用、退出都受到嚴(yán)格的限制。
保租房與公租房分立或整合
國家推行保租房的目的是解決部分大城市新市民、青年人的住房困難問題，有利于改善住房租賃市場的供給結(jié)構(gòu)，推動加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度，推進(jìn)以人為中心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有必要性與合理性。但是，應(yīng)當(dāng)獨立設(shè)立保租房制度，還是整合保租房制度與公租房制度？這涉及制度體系的選擇。
從《保租房意見》看，我國當(dāng)前采取分立模式。但是，分立模式存在明顯的弊端：第一，破壞租賃性保障房制度的體系性。住房保障分為產(chǎn)權(quán)性住房保障和租賃性住房保障兩種方式。租賃性住房保障的住房形式主要是公租房（含廉租房）。公租房在我國經(jīng)過20余年的探索實踐，已經(jīng)比較成熟，成為我國租賃性住房保障的基本住房類型。在公租房體系之外，另行設(shè)立保租房形式，與公租房分立并行，破壞了以公租房為主體的租賃性保障房的體系性，不利于我國住房保障制度的體系化建設(shè)。第二，增加制度運行成本。將保租房與公租房進(jìn)行區(qū)分，保租房制度運行就不能依托既有的公租房運行機制，在政策措施上不得不進(jìn)行一些特別設(shè)計，如房源供給方式、準(zhǔn)入條件、房型標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)管理機制等。如此一來，與公租房在制度上形成疊加，不僅增加了制度執(zhí)行的復(fù)雜性甚至沖突性，還增加了制度運行成本，造成社會管理資源的浪費。
筆者主張對保租房與公租房進(jìn)行整合，統(tǒng)一構(gòu)建我國的租賃性保障房制度體系。主要理由是：第一，這是我國保障房體系的頂層設(shè)計與制度建設(shè)需要。租賃性保障房是我國保障房的兩種基本形式之一。保租房是租賃性保障房，理當(dāng)統(tǒng)一歸入租賃性保障房體系之中，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范和實施。第二，這是減少制度運行成本、提高制度運行效率的需要。保租房與公租房運行的底層機制相同。將保租房與公租房統(tǒng)一整合到租賃性保障房之中進(jìn)行體系化重構(gòu)，可以充分利用已相對比較成熟的公租房制度，減少保租房與公租房的制度重疊與沖突，降低制度運行成本，提高制度運行效率，節(jié)約社會管理資源。
整合我國租賃性保障房體系
要整合保租房與公租房，有兩種思路可供選擇。思路一：采用租賃性保障房名稱，將我國的租賃性保障房設(shè)計為三個層級，分別是Ⅰ（廉租房）、Ⅱ（公租房）、Ⅲ（保租房）。Ⅰ級為廉租房，目標(biāo)是為城鎮(zhèn)低收入住房困難群體提供最基本的租賃性住房保障；Ⅱ級為公租房，目標(biāo)是為城鎮(zhèn)中低收入住房困難群體提供租賃性住房保障；Ⅲ級為保租房，目標(biāo)是為城鎮(zhèn)新市民、青年人及其他需要政策性保障的人群提供租賃性住房保障。思路二：采用公租房名稱，將保租房納入公租房體系之中，并將我國的公租房設(shè)計為三個層級，分別對應(yīng)廉租房、公租房和保租房。以上三個層級的租賃性保障房（或公租房）在準(zhǔn)入、使用、退出、房型標(biāo)準(zhǔn)、管理機制等方面的基本規(guī)則相同，但在房源供給、準(zhǔn)入條件、配租方式和租金標(biāo)準(zhǔn)方面可以有所差異。
此外，需要完善我國租賃性保障房相關(guān)立法。我國現(xiàn)行保租房和公租房制度的主要依據(jù)是《保租房意見》和《公共租賃住房管理辦法》。前者是國務(wù)院發(fā)布的政策性文件，后者是國務(wù)院部門規(guī)章。為給租賃性保障房制度提供統(tǒng)一的法律規(guī)范和保障，需要提升法律規(guī)范的效力層級，整合、補充規(guī)范內(nèi)容。可由國務(wù)院出臺一部行政法規(guī)性質(zhì)的《租賃性保障房條例》或《公共租賃住房條例》，整合《公共租賃住房管理辦法》和《保租房意見》內(nèi)容，作為我國規(guī)范租賃性保障房的基本法。《租賃性保障房條例》或《公共租賃住房條例》可設(shè)為五章，第一章為一般規(guī)定，對適用于各種層級租賃性保障房（公租房）的共同規(guī)則和機制進(jìn)行集中規(guī)定；第二章、第三章、第四章分別對應(yīng)前述三個層級，對三個層級的保障房的特別規(guī)則和機制進(jìn)行規(guī)定，第五章為法律責(zé)任，集中規(guī)定當(dāng)事人的法律責(zé)任。
（作者系華中師范大學(xué)法學(xué)院教授）