以縣域城鎮(zhèn)化深化城鄉(xiāng)融合

　日期：2024-07-26   來源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)

　　改革開放以來，以縣域城鎮(zhèn)化為契機(jī)深化城鄉(xiāng)融合已成為推進(jìn)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的時(shí)代選擇。作為以縣域城鎮(zhèn)化推動(dòng)城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵主體，我們應(yīng)當(dāng)深刻領(lǐng)會(huì)以縣域城鎮(zhèn)化推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的時(shí)代定位，準(zhǔn)確把握以縣域城鎮(zhèn)化深化城鄉(xiāng)融合的時(shí)代契機(jī)，把握縣域城鎮(zhèn)化促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的優(yōu)化原則，理順體制機(jī)制，因地制宜引導(dǎo)高質(zhì)量縣域城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)。

　　城鄉(xiāng)融合的時(shí)代定位

　　21世紀(jì)以來，中國(guó)城市化和鄉(xiāng)村振興已經(jīng)進(jìn)入新階段，超越既有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)深度城鄉(xiāng)融合，是推進(jìn)中國(guó)式高質(zhì)量城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，實(shí)現(xiàn)共同富裕的必經(jīng)之路。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，增強(qiáng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)”。習(xí)近平總書記在新時(shí)代推動(dòng)中部地區(qū)崛起座談會(huì)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。縣域空間是中國(guó)城市社會(huì)與鄉(xiāng)村社會(huì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的交匯點(diǎn)，在國(guó)家治理、城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多方面發(fā)揮著承上啟下的關(guān)鍵作用。推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，重點(diǎn)在于推動(dòng)城鄉(xiāng)之間公共資源均衡配置和生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。

　　城鄉(xiāng)融合的時(shí)代契機(jī)

　　縣域是國(guó)家行政管理的基本單元，是具有比較完善經(jīng)濟(jì)功能的基本單元，更是具有厚重社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的基本單元。時(shí)下追求美好生活的自發(fā)性社會(huì)力量、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)型市場(chǎng)力量，在建構(gòu)縣域城鎮(zhèn)化的國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的引導(dǎo)下，在縣域內(nèi)交匯融合，正在開啟以縣域城鎮(zhèn)化深化城鄉(xiāng)融合的時(shí)代契機(jī)。

　　第一，基于對(duì)美好生活的追求，廣大農(nóng)民正在以家庭為單位自發(fā)形成打破城鄉(xiāng)邊界的縣域城鎮(zhèn)化社會(huì)生活秩序。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的資源落差讓廣大農(nóng)民家庭有強(qiáng)大的進(jìn)城沖動(dòng)。長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下縣域優(yōu)質(zhì)公共教育資源同戶籍制綁定，而房地產(chǎn)市場(chǎng)的興起，買房進(jìn)城成為農(nóng)民家庭享受縣城優(yōu)質(zhì)教育資源的渠道。而婚姻城市化則進(jìn)一步帶來縣城購(gòu)房需求，因?yàn)榭h城房產(chǎn)已經(jīng)普遍成為農(nóng)村婚姻市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)衡量標(biāo)準(zhǔn)。因此，廣大農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)家庭合力在縣城買房以完成子代婚姻與孫輩教育，以及實(shí)現(xiàn)家庭后代生活城市化的購(gòu)房潮?；橐鲞M(jìn)城和教育進(jìn)城的沖動(dòng)事實(shí)上成為縣域經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。

　　對(duì)農(nóng)民家庭而言，縣域城鎮(zhèn)化綜合成本低，性價(jià)比高。一方面，相對(duì)大城市高企的房?jī)r(jià)而言，本地縣城購(gòu)房更具性價(jià)比。而子代家庭在縣城生活可以就近從農(nóng)村家庭獲得生活物資、照料以及社會(huì)關(guān)系的持續(xù)支持，這種縣域低城市化生活成本是大城市生活所不具備的。這些便構(gòu)成返鄉(xiāng)農(nóng)民工進(jìn)縣城購(gòu)房最重要的經(jīng)濟(jì)考量。另一方面，縣域城鎮(zhèn)化對(duì)廣大農(nóng)民而言具有復(fù)合的社會(huì)價(jià)值?？h域是農(nóng)民生于斯長(zhǎng)于斯的社會(huì)空間，天然具有較強(qiáng)的社會(huì)歸屬感。相較于大城市遠(yuǎn)距離城市化造成的社會(huì)融入障礙，縣域城鎮(zhèn)化使得農(nóng)民可以在縣域社會(huì)內(nèi)保持和發(fā)展而不是切斷既有社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，更容易獲得較強(qiáng)的社會(huì)認(rèn)同感和歸屬感。以上多重動(dòng)力構(gòu)成強(qiáng)大的社會(huì)力量，助推縣域城鎮(zhèn)化，構(gòu)成推動(dòng)深度城鄉(xiāng)融合這一時(shí)代契機(jī)。

　　第二，隨著我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的深入，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)型市場(chǎng)力量正在生產(chǎn)端和消費(fèi)端雙向重構(gòu)縣域社會(huì)的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，為縣域城鎮(zhèn)化提供強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。隨著市場(chǎng)資本產(chǎn)業(yè)布局正在深度下沉縣域社會(huì)，縣域社會(huì)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在進(jìn)行新一輪調(diào)整。在全球化市場(chǎng)與全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的背景下，相較于城市地區(qū)日益高漲的地租、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素成本，以及日益嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)政策，縣域勞動(dòng)力和土地等要素成本具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)。這種比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步與縣級(jí)產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)惠和基礎(chǔ)設(shè)施基準(zhǔn)提升的激勵(lì)疊加，從而驅(qū)動(dòng)以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)從東部大城市地區(qū)向廣大縣域轉(zhuǎn)移。

　　隨著農(nóng)村居民收入水平的不斷提高，以及社會(huì)生活觀念的轉(zhuǎn)變，當(dāng)下縣域社會(huì)尤其是農(nóng)村社會(huì)中社會(huì)生活已經(jīng)全面商品化，中國(guó)廣大的縣域社會(huì)已經(jīng)從強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自給自足的傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)商品消費(fèi)社會(huì)。事實(shí)上，當(dāng)下的縣域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不為傳統(tǒng)自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)所主導(dǎo)，而是大到房、車、小到米面糧油，生產(chǎn)與生活全方位商品化的消費(fèi)社會(huì)。這一趨勢(shì)早已被對(duì)利潤(rùn)敏感的市場(chǎng)資本所捕捉，并正在以調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局的方式進(jìn)駐縣城，下沉至縣域社會(huì)。與此同時(shí)，這一變革也為縣域社會(huì)部分農(nóng)民所捕捉，開始在縣域社會(huì)內(nèi)經(jīng)商，半耕半商正逐漸成為農(nóng)民的一種新型家計(jì)模式。因此，源于社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型的外來產(chǎn)業(yè)資本與縣域內(nèi)部市場(chǎng)自發(fā)力量正在縣域社會(huì)內(nèi)融匯，勢(shì)必會(huì)為縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合開拓新局面。

　　第三，圍繞縣域城鎮(zhèn)化的國(guó)家頂層設(shè)計(jì)為深化城鄉(xiāng)融合開啟政策機(jī)遇。這正是看到了縣域城鎮(zhèn)化背后中國(guó)縣域社會(huì)的深刻轉(zhuǎn)型。21世紀(jì)以來，黨和國(guó)家圍繞脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興出臺(tái)系列政策舉措，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)的飛躍，農(nóng)村水路電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著，農(nóng)村公共服務(wù)全面提升，農(nóng)村義務(wù)教育基本實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)保障體系基本健全，中國(guó)廣大縣域農(nóng)村社會(huì)物質(zhì)與精神面貌為之一新，這為實(shí)現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化提供了重要物質(zhì)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，近幾年黨和國(guó)家進(jìn)一步出臺(tái)了一系列政策，重點(diǎn)推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)。中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，要賦予縣級(jí)更多資源整合使用的自主權(quán)，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力；2021年中央一號(hào)文件明確提出要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，強(qiáng)化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)，排除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度性通道；2022年5月，《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)縣域城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，并對(duì)推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)作出詳細(xì)的政策設(shè)計(jì)。如此一來，圍繞縣域推進(jìn)城鄉(xiāng)融合形成了強(qiáng)大的政策勢(shì)能，為廣大農(nóng)民的縣域美好生活追求以及市場(chǎng)推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了系統(tǒng)完善的制度保障和政策驅(qū)動(dòng)力。由此，縣域城鎮(zhèn)化的政策聚焦意味著政治資源的集聚，政策和財(cái)政的支持引導(dǎo)各方主體積極參與到縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)中來。

　　城鄉(xiāng)融合的優(yōu)化原則

　　消解制度障礙，強(qiáng)化制度性融合，釋放市場(chǎng)要素活力。破除城鄉(xiāng)融合制度壁壘，暢通城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)和平等交換的制度性通道，以制度為城鄉(xiāng)融合發(fā)展鋪路架橋。其中，戶籍制度、農(nóng)地制度的深化改革是消解制度壁壘的突破口和著力點(diǎn)。戶籍制度與社會(huì)保障、醫(yī)療資源，以及教育資源的掛鉤綁定，決定了必須加快戶籍與其他公共資源的解綁，逐步取消戶籍的身份、待遇、等級(jí)差別等特殊職能，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民身份和公共資源享有上的平等。同時(shí)，應(yīng)在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)民“兜底性”制度保障的基礎(chǔ)上，深化“三權(quán)分置”改革，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)流轉(zhuǎn)，提高土地資源利用效率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)。

　　尊重區(qū)域差異，保障基層政府發(fā)展自主權(quán)。中國(guó)幅員遼闊，縣域數(shù)量眾多，必然面對(duì)國(guó)家治理一體化與基層境況多元化張力。在高層政府設(shè)定縣域城鎮(zhèn)化基本原則與制度之下，應(yīng)賦予縣級(jí)政府更多資源整合使用的自主權(quán)，讓縣域政府有權(quán)根據(jù)自身情況選擇、拓展與實(shí)施個(gè)性化的發(fā)展策略。同時(shí)，縣級(jí)政府應(yīng)以差異化發(fā)展道路為要旨，結(jié)合區(qū)位條件和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)因地制宜地發(fā)展，根據(jù)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃和各省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃，立足縣域發(fā)展基礎(chǔ)，科學(xué)把握縣域功能定位和發(fā)展方向，構(gòu)建分區(qū)分類推進(jìn)的支持引導(dǎo)政策。

　　尊重農(nóng)民、尊重市場(chǎng)，因勢(shì)利導(dǎo)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城鄉(xiāng)融合。政策制定必須要尊重農(nóng)民進(jìn)城的自主性，順應(yīng)市場(chǎng)的客觀規(guī)律，實(shí)現(xiàn)三重力量的內(nèi)在統(tǒng)一。一方面，加強(qiáng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)人員支持政策，健全就業(yè)人員交流機(jī)制與技能培訓(xùn)體系，充分發(fā)揮服務(wù)業(yè)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的優(yōu)勢(shì)，盡可能為想落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民提供更多就業(yè)與落戶機(jī)會(huì)，提升縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，保障農(nóng)民獲得普惠共享的基本公共服務(wù)。另一方面，制定和完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)及就業(yè)引導(dǎo)政策，優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，完善財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠政策，構(gòu)建以縣城為樞紐、以小城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)的縣域經(jīng)濟(jì)體系，在不斷增強(qiáng)縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力，真正使縣域城鎮(zhèn)化成為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有力載體。

　　（作者系蘇州大學(xué)地方治理研究院研究員；蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授）