以“全周期協(xié)商”理念 有效化解超大城市基層矛盾糾紛

　日期：2025-07-14   來(lái)源：深圳特區(qū)報(bào)

　　■ 陳科霖

　　現(xiàn)實(shí)難題：超大城市基層矛盾糾紛的復(fù)雜性與棘手性

　　黨的二十大報(bào)告提出，要“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”。對(duì)于深圳這樣高密度、高流動(dòng)性的超大城市而言，基層矛盾糾紛正呈現(xiàn)出一系列新形勢(shì)、新特點(diǎn)，許多糾紛往往牽涉多個(gè)群體和層面，一旦處理不及時(shí)，小矛盾可能演變成大沖突，在網(wǎng)絡(luò)輿論放大下更易引發(fā)連鎖反應(yīng)。基層矛盾糾紛日益突出的“復(fù)雜性”和“棘手性”給基層治理帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　傳統(tǒng)的基層糾紛化解途徑主要分為兩類。一類是訴諸司法等剛性機(jī)制，依靠法律程序解決糾紛，結(jié)果權(quán)威有序，但過(guò)程費(fèi)用高、周期長(zhǎng)，難以及時(shí)回應(yīng)基層多發(fā)的矛盾；另一類是依托鄉(xiāng)土熟人社會(huì)的調(diào)解等柔性機(jī)制，方式靈活成本低，但在超大城市陌生人社會(huì)中效力有限。事實(shí)證明，在當(dāng)代多元沖突面前，單一手段難以奏效。例如，針對(duì)一起社區(qū)噪音糾紛，若僅靠鄰里調(diào)解可能因缺乏權(quán)威無(wú)法解決，走法律途徑又耗時(shí)耗力影響鄰里關(guān)系。如何創(chuàng)新治理方式，在基層有效應(yīng)對(duì)此類復(fù)雜矛盾，成為亟待破解的現(xiàn)實(shí)難題。

　　觀念轉(zhuǎn)換：“受限涌現(xiàn)”協(xié)商治理模式的理論重構(gòu)

　　面對(duì)基層治理難題，亟需在理念上實(shí)現(xiàn)從線性管理向協(xié)商治理的根本轉(zhuǎn)變。深圳這樣一個(gè)高度流動(dòng)、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的超大城市，其矛盾糾紛治理已不可能依賴單一主體的命令響應(yīng)式調(diào)處邏輯，而必須構(gòu)建一種更加靈活、更加韌性的治理機(jī)制。在此背景下，源于復(fù)雜性理論的“受限涌現(xiàn)”概念，提供了觀察和重構(gòu)基層協(xié)商治理的新視角。

　　“受限涌現(xiàn)”既不同于傳統(tǒng)復(fù)雜性理論所強(qiáng)調(diào)的“自發(fā)生成”邏輯，也區(qū)別于典型的“行政主導(dǎo)—組織協(xié)調(diào)—科層應(yīng)對(duì)”模式。它不是完全去中心化的自組織過(guò)程，而是在制度規(guī)則、組織邊界與價(jià)值導(dǎo)向明確設(shè)定的前提下，由權(quán)威性機(jī)構(gòu)（如基層黨組織、派出所、司法所、社區(qū)居委會(huì)等）進(jìn)行制度引導(dǎo)、資源配置與秩序設(shè)形，從而激發(fā)出系統(tǒng)內(nèi)部多元行為體之間的互動(dòng)、碰撞與演化。在這個(gè)過(guò)程中，矛盾糾紛的解決方案不是預(yù)先設(shè)定的，而是通過(guò)協(xié)商對(duì)話、利益協(xié)調(diào)與情理法融合，在一定規(guī)則約束中逐步“涌現(xiàn)”出來(lái)。這種機(jī)制體現(xiàn)了“有規(guī)矩的靈活性”“有限度的自組織”，兼具治理的秩序性與創(chuàng)造性。

　　在“一核多元”治理結(jié)構(gòu)中，政府由過(guò)去的“糾紛解決者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)商引導(dǎo)者”和“秩序架構(gòu)師”，其關(guān)鍵職責(zé)在于：設(shè)定制度邊界、提供公共平臺(tái)、協(xié)調(diào)價(jià)值期待。在這一制度框架內(nèi)，各類社會(huì)主體如社區(qū)議事成員、居民代表、專業(yè)調(diào)解員、行業(yè)組織等，得以基于自身資源與視角平等參與協(xié)商博弈，嘗試多種解法并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。這種引導(dǎo)下的互動(dòng)協(xié)商，既避免了“各說(shuō)各話、眾聲喧嘩”的無(wú)序狀態(tài)，又突破了“行政命令一錘定音”的剛性框架，展現(xiàn)出更強(qiáng)的問(wèn)題適配性和治理彈性。

　　從治理邏輯上看，“受限涌現(xiàn)”對(duì)傳統(tǒng)協(xié)商治理模式構(gòu)成了內(nèi)在重構(gòu)。一方面，它將協(xié)商嵌入矛盾糾紛的全生命周期中，強(qiáng)調(diào)“協(xié)商不是一時(shí)一地的調(diào)解，而是伴隨問(wèn)題演化的動(dòng)態(tài)治理機(jī)制”；另一方面，它改變了協(xié)商結(jié)果的生成邏輯，從“預(yù)設(shè)共識(shí)”轉(zhuǎn)向“博弈生成”，強(qiáng)調(diào)共識(shí)的演化性與實(shí)踐性。這不僅提升了多元主體的參與意愿和協(xié)同能力，也讓協(xié)商成果更具合法性與穩(wěn)定性。特別是在一些棘手、復(fù)合、多因的問(wèn)題中，協(xié)商所形成的“涌現(xiàn)式解法”，往往更具情境貼合力與社會(huì)認(rèn)可度。

　　綜上，“受限涌現(xiàn)”既是對(duì)復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)實(shí)的敏銳回應(yīng)，也為城市基層治理提供了一種制度可嵌入、行為可引導(dǎo)、過(guò)程可適應(yīng)的治理模式。這一理念的引入，正為深圳打造全過(guò)程、全鏈條、全周期的矛盾糾紛治理體系提供理論支撐與機(jī)制突破。

　　路徑創(chuàng)新：“協(xié)同—適應(yīng)—反饋”的全周期治理機(jī)制

　　將“全周期協(xié)商”理念落地，需要實(shí)踐探索可操作的治理機(jī)制。深圳在基層治理方面已有諸多有益嘗試，如建立街道矛盾調(diào)解中心、“1+3+N”多元調(diào)解平臺(tái)，搭建社區(qū)協(xié)商議事廳，以及街道應(yīng)急預(yù)警聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)等，這些實(shí)踐都為實(shí)現(xiàn)基層矛盾糾紛化解的全周期治理打下了基礎(chǔ)。深圳的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)出了多元主體協(xié)同、預(yù)防與調(diào)處結(jié)合、信息快速聯(lián)動(dòng)等特點(diǎn)，可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)行適度的制度整合和流程再造，設(shè)計(jì)出“協(xié)同—適應(yīng)—反饋”的全周期治理新路徑。具體而言，可從以下三個(gè)環(huán)節(jié)著力——

　　協(xié)同（Coordination）：整合分散的基層治理資源，構(gòu)建聯(lián)動(dòng)高效的矛盾糾紛化解網(wǎng)絡(luò)。以街道矛調(diào)中心為樞紐，打通各部門(mén)、社區(qū)和社會(huì)組織之間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。通過(guò)“1+3+N”多元調(diào)解平臺(tái)，將人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等渠道有機(jī)銜接，形成統(tǒng)一受理、分類處置的工作格局，避免推諉扯皮。各相關(guān)主體明確職責(zé)分工，又保持緊密溝通，一旦發(fā)現(xiàn)矛盾苗頭即可迅速召集協(xié)商力量介入，形成“平臺(tái)共用、矛盾聯(lián)調(diào)”的局面，大幅提升糾紛化解效率。

　　適應(yīng)（Adaptation）：引入靈活自適應(yīng)的協(xié)商流程，根據(jù)矛盾的發(fā)展動(dòng)態(tài)不斷調(diào)整策略。在社區(qū)協(xié)商議事廳等平臺(tái)組織多輪次、分層級(jí)的協(xié)商，允許當(dāng)事人、居民代表、專家調(diào)解員和職能部門(mén)等依次介入，提供多樣化視角和方案。對(duì)于突發(fā)性或疑難糾紛，通過(guò)街道應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)快速啟動(dòng)應(yīng)對(duì)預(yù)案，先行穩(wěn)控局勢(shì)，再根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整協(xié)商方案。協(xié)商過(guò)程中注重引導(dǎo)和約束并舉：基層治理人員或“社區(qū)領(lǐng)袖”居中調(diào)控節(jié)奏，確保討論聚焦問(wèn)題、兼顧情理法理；同時(shí)鼓勵(lì)各方提出創(chuàng)造性的解決辦法，在制度框架內(nèi)嘗試“小步快跑”的調(diào)整。這樣，治理機(jī)制能夠?qū)γ茏兓龀鲅杆俜磻?yīng)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)迭代的“受限涌現(xiàn)”——不斷試錯(cuò)中尋求逐步逼近各方滿意的解決路徑，保證化解過(guò)程始終處于有效控制之下又富于彈性。

　　反饋（Feedback）：建立常態(tài)化的反饋評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理閉環(huán)。每一起糾紛解決后，及時(shí)收集各方對(duì)協(xié)商過(guò)程和結(jié)果的評(píng)價(jià)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，反哺到制度完善中。依托矛調(diào)中心的信息系統(tǒng)，匯聚街道、社區(qū)的矛盾糾紛數(shù)據(jù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)高發(fā)問(wèn)題和管理漏洞，定期向決策層提出政策優(yōu)化建議。例如，某社區(qū)停車(chē)糾紛頻發(fā)，可以據(jù)此完善社區(qū)停車(chē)管理規(guī)定，從源頭遏制矛盾沖突的誘因。對(duì)協(xié)商化解過(guò)程中暴露出的政策灰色地帶或職責(zé)交叉問(wèn)題，反饋給相關(guān)職能部門(mén)推動(dòng)治理流程再造，避免類似矛盾重復(fù)發(fā)生。此外，引入第三方機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)團(tuán)隊(duì)對(duì)全周期協(xié)商機(jī)制進(jìn)行評(píng)估監(jiān)督，持續(xù)跟蹤其效果和群眾滿意度，以便不斷調(diào)整改進(jìn)，形成自我進(jìn)化的治理體系。

　　綜上，構(gòu)建“協(xié)同—適應(yīng)—反饋”的全周期協(xié)商治理機(jī)制，有望使深圳這樣的超大城市更游刃有余地應(yīng)對(duì)基層復(fù)雜矛盾。通過(guò)多主體的協(xié)同配合、協(xié)商過(guò)程的靈活迭代和制度化反饋改進(jìn)，基層糾紛將被更有效地化解在早、化解在小，治理體系的韌性與公信力也將隨之提升。這一探索不僅具有鮮明的現(xiàn)實(shí)意義，也可為中國(guó)超大城市治理提供了富有啟發(fā)性的方案。

　　【本文系深圳市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“基于全周期理念的深圳城市治理體系建構(gòu)研究”（編號(hào)為SZ2023B021）階段性成果】

　　（作者為深圳大學(xué)當(dāng)代中國(guó)政治研究所副所長(zhǎng)、深圳大學(xué)政府管理學(xué)院長(zhǎng)聘副教授）